聚焦我国省管县体制实践：探索新一轮制度改革

　　中新网3月9日电 《瞭望》周刊刊载文章称，“有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”——尽管中共中央《关于制定十一五规划的建议》中的这一表述仅指财政管理体制，但“省管县”的话题，还是吸引了许多人对于新时期制度建设探讨的强烈兴趣。

　　文章指出，浙江是“省管县”这一体制的成功实践者。事实上，在浙江县域经济发展取得令人羡慕的成绩后，多个省份先后跟进，纷纷规划出台了以省管县财政体制为主要内容

的“强县扩权”举措。浙江发达的县域经济，与其“省管县”的财政体制密不可分。其在这一领域的成功实践，引发了对于制度建设的新一轮探索。

　　今年初，多家媒体关注到了同一条新闻：经历了一些前期研讨与舆论铺垫后，“强县扩权”的提法明确出现在了江苏省的政府工作报告中。这个省明确表示，将在

　　文章说，省管县的浙江试验，对周边省份产生了强烈的示范效应。这种“诱惑”表现为：浙江作为中国陆域面积偏小的省份之一，多年来占据着全国“百强县”近1/3的席位，创造了农民人均纯收入连续21年排名各省区榜首的记录。发达的民营经济，已成为浙江县域经济的有力支撑。浙江省农办副主任顾益康指出，“浙江县域经济发达与省管县财政体制有着密不可分的关系，这甚至被一些研究者称为浙江的‘秘密武器’”。“省管县”，作为一个有效的制度框架，其推动县域经济向内寻求发展动力，促成了内生性民营经济的生长和繁荣，也带动了县和县以下农村经济的发展。

　　文章指说，纵观中国财政体制的变迁，可以说“省管县”是自新中国成立后就一直实行的财政管理模式。1994年中国实行分税制财政体制后，各地按照“一级政府、一级财政”的原则，确定了省管市、市管县的财政模式，而浙江独把“省管县”延续了下来。按照浙江省财政厅专家的表述，“省管县”的本意，就是在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县、市，县(市)财政和市(地)本级财政一样都直接同省财政挂钩。

　　当时，分税制确定的是中央和省一级的财政关系，省以下的制度设计省里还有一定的自主空间。当时的

　　文章同时指出，不过，在当时，浙江的做法是有不少异议的。不仅是因为浙江“省管县”的做法在其他省份中绝无仅有，而且它与中国行政管理层级体系有不符之处，最明显的是，有不少人认为它“侵犯”了市(地)一级政府对本行政区域内(所属区县)财政工作的管理权限，阻碍了中心城市的建设和城市化进程。

　　面对一些质疑，浙江省决策层坚持认为，“省管县”更有利于基层发展。中国区域广阔，人口众多，和国际上通行的三级政府不同，中国行政组织的层级结构为：中央-省-地级市-县、区-乡镇，共为五级。但是，如果财政也必须这样设置，首先就要考虑支出成本会增大，分配到基层的实际利益会有一定的损耗。

　　文章说，浙江的决策者并非先知先觉，浙江有浙江的实际情况：一是全省陆域面积相对狭小，省会杭州与各县市的空间距离较小，省政府的行政覆盖范围相对较大；二是到1994年，作为改革开放的成果，浙江县域经济的实力已经显现。仅30个发达县地财政就占到省财政盘子的70%，地级市反而不如县级市重要；三是决策者看到了市场经济条件下行政主体之间可能出现的利益竞争关系。“市管县”有可能变成“市刮县”。中国最大的问题是农村问题，财政问题也一样，主要是基层的问题，是县一级的问题。要解决根本问题，把基础打结实，就不能舍县保市。

　　浙江省经贸委副主任周日星认为，强调“一级政府，一级财政”并非就没有矛盾。他说，“市管县”的矛盾主要体现在三个方面：一是经济利益的矛盾，即市县争利，市甚至要依靠县的“贡献”来投入市区建设，因而在财税分成、基建投资、开辟新的生产项目等方面市里常常优先考虑市区；二是行政管理的矛盾，在市的“全方位”领导下，县的自主权受限很多；三是城乡关系的矛盾，市政府的工作重心一般都放在城区而不会是农村。

　　金华市财政局副局长徐德良也坦陈：如果不实行“省管县”，而是省与市、市与县(市)逐层分成的话，市里肯定会“截留”县里的一部分，以用于市政府所在的中心城区建设，落到县里的“实惠”就会少一些。(林楠 胡作华)

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