探讨新时期制度建设 省管县成浙江“秘密武器”

　　【龙虎网报道】扬子晚报据瞭望新闻周刊报道“有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”——尽管中共中央《关于制定十一五规划的建议》中的这一表述仅指财政管理体制，但“省管县”的话题，还是吸引了许多人对于新时期制度建设探讨的强烈兴趣。

　　浙江是“省管县”这一体制的成功实践者。事实上，在浙江县域经济发展取得令人羡慕的成绩后，多个省份先后跟进，纷纷规划出台了以省管县财政体制为主要内容的“强县

扩权”举措。

　　今年初，多家媒体关注到了同一条新闻：经历了一些前期研讨与舆论铺垫后，“强县扩权”的提法明确出现在了江苏省的政府工作报告中。此前从2003年到2005年，山东、福建、湖北、广东、河南、河北、吉林等众多省份出台的加快发展县域经济的文件中，“强县扩权”成了制订相关政策的主基调，有的地方还迫不及待地提出了“抢抓扩权强县机遇”的口号。

　　省管县的浙江试验，对周边省份产生了强烈的示范效应。这种“诱惑”表现为：浙江作为我国陆域面积偏小的省份之一，多年来占据着全国“百强县”近1/3的席位，创造了农民人均纯收入连续21年排名各省区榜首的纪录。发达的民营经济，已成为浙江县域经济的有力支撑。

　　“浙江县域经济发达与省管县财政体制有着密不可分的关系，这甚至被一些研究者称为浙江的‘秘密武器’”，浙江省农办副主任顾益康对此如是说。

　　“省管县”更有利基层发展

　　省管县财政体制并非浙江的创造。

　　纵观我国财政体制的变迁，可以说“省管县”是自新中国成立后就一直实行的财政管理模式。1994年我国实行分税制财政体制后，各地按照“一级政府、一级财政”的原则，确定了省管市、市管县的财政模式，而浙江独把“省管县”延续了下来。当时，分税制确定的是中央和省一级的财政关系，省以下的制度设计省里还有一定的自主空间。当时的财政部领导曾说过：1994年的分税制“基本理顺了中央与省、自治区和直辖市之间的分配关系，但是省（区、市）与县市的分配关系尚未规范。可以肯定的是，省与县市如果分配体制不够协调，就会影响县市的积极性。”

　　不过，在当时，对于浙江的做法是有不少异议的。不仅是因为浙江“省管县”的做法在其他省份中绝无仅有，而且它与我国行政管理层级体系有不符之处，最明显的是，有不少人认为它“侵犯”了市（地）一级政府对本行政区域内（所属区县）财政工作的管理权限，阻碍了中心城市的建设和城市化进程。

　　面对一些质疑，浙江省决策层坚持认为，“省管县”更有利于基层发展。

　　浙江省经贸委副主任周日星认为，“市管县”的矛盾主要体现在三个方面：一是经济利益的矛盾，即市县争利，市甚至要依靠县的“贡献”来投入市区建设，因而在财税分成、基建投资、开辟新的生产项目等方面市里常常优先考虑市区；二是行政管理的矛盾，在市的“全方位”领导下，县的自主权受限很多；三是城乡关系的矛盾，市政府的工作重心一般都放在城区而不会是农村。

　　重要的是省怎么管县

　　武义——一个曾戴“贫困帽”的浙南山区小县，对比多年前全县发不出工资的窘境，县财政局副局长程云庆如今一脸轻松，“从1995年的8043万元增长到今天的数目，十年间武义县财政总收入增长了九倍。”程云庆告诉记者，县财政打“翻身仗”靠的就是省管县财政体制中的一项重要内容，即针对贫困地区的“两保两挂”政策。

　　这个被称为“四两拨千斤”的办法是：在确保中央“两税”完成和县财政收支平衡的前提下，实行省补助、奖励与地方收入挂钩的办法，地方收入增长越多，省财政的补助奖励也就越多。

　　政策实行初期，省财政给武义县的机动财力补助为500万元，到2004年，这类补助已增加为6600万元。“以前是会哭的孩子有奶吃’，每当年终发不出工资时，去省里“讨钱”是时任县长们的“必修课”。有的县一年到头就琢磨着怎么想名目、打报告，找省里要钱。”程云庆说，新体制让转移支付变得公开透明了，用足用活政策成为基层政府考虑的“头等大事”。

　　“省管县”不过是一个制度框架，更为重要的是“怎么管”。实际上，就在1994年，浙江省还有17个贫困县及欠发达县。据省财政提供的数字，1994年浙江省财政对17个贫困和次贫困县的补助总数为5500万元，换来的却是赤字1.2亿元。

　　1995年，“两保两挂”开始实施。当年对这17个县的补助额度是5095万元。由于补助和财政的增收挂钩，增得越多补得越多，大大调动了这些县自我创收的积极性，17个县居然当年全部收支平衡。到1997年，省对17个县的转移支付补助比1994年增加了近1.4亿元，17个县的财政收入增长达4.52亿元，。到2001年底，原先的贫困县已有14个进入了财政“亿元县”行列。

　　用有限的省级财政补助来激发市县增收的积极性，而市县政府在组织收入、做大蛋糕的同时，也必须调整支出结构，合理安排财政支出，强化预算约束机制，严格控制财政支出，确保地方财政收支平衡。因此，某些省份出现的贫困县不愿脱掉“穷帽子”做法，在浙江完全不存在。

　　小河有水大河满

　　制度改革的根本目的是富民。到2005年，浙江省已连续13年保证了教师、公务员工资，离退休人员生活费的按时足额发放。市、县不仅解决了吃饭问题，有的还可拿出部分资金搞建设，增加农业、科技、教育、卫生、社保、低保、生态环境等投入，基本保证了改革、发展、稳定所需，促进了经济社会事业发展。

　　由于活水开源，在市县可用财力增加的同时，省里集中的财力也有较大增加，省财政也更有作为。省里宏观调控能力得到增强，转移支付力度增大，特别是在专项资金补助、预算资金调度等方面具有很大优势，反过来又推动了市县经济，尤其是欠发达市县经济发展与财政状况的改善，促进了地区协调发展。这些无不与财力增加后加大了公共财政支出力度有关。