农村义务教育将回归“义务”本色

　　两年时间，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费。这一极具含金量的承诺是我国教育发展史上的一个重要里程碑， 必将对全面提高国民素质产生重大而深远的影响。它标志着“义务教育人民办”将一步步地退出历史舞台，转向“义务教育国 家办”。

　　□本报记者 申欣旺

　　义务教育国家办

　　2006年3月5日，国务院总理温家宝在十届全国人大四次会议上郑重宣布，从2006年起用两年时间，全部免 除农村义务教育阶段学生学杂费。他在报告中指出：“这是我国教育发展史上的一个重要里程碑，必将对全面提高国民素质产 生重大而深远的影响。”这一政策将惠及中国农村地区约一亿六千万适龄儿童，他们占到全国近两亿中小学生的80％。

　　另一则振奋人心的消息是，义务教育法修订草案规定，对在公办学校接受义务教育的适龄儿童、少年，不得收取学费 ，并逐步免收杂费。县级政府教育主管部门编制本部门预算向农村学校和城市薄弱学校倾斜。并规定，政府关于教育经费的预 决算以及学校收支情况应当向社会公布。

　　而实际上，上述立法和行政的举措，仅仅是“义务教育国家办”的一个标志，更细更具操作意义的办法在此前已经紧 锣密鼓地出台。

　　2005年12月24日，国务院发出《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，宣布自2006年始， 中国政府在未来五年将至少投资2182亿元，支撑农村义务教育免费，确保“农村孩子上得起学”。

　　为了落实这个文件的精神，财政部和教育部陆续下发了8个配套文件。

　　临近春节前，2006年1月23日至24日，“农村义务教育经费保障机制改革”培训班在北京大学开班。200 6年春首批实施新机制改革的西部地区12个省区和中部地区若干省的财政、教育部门共150多人参加培训。财政部教科文 司和教育部财务司官员详细解读了改革的相关政策，同时对各省代表进行农村中小学预算编制的紧急培训。

　　按中央确定的步骤，2006年春季开学前，西部地区农村中小学要全面试编经费预算；2007年预算编制范围扩 大到中部和东部地区农村中小学；2008年，全国农村40万所中小学将正式编制经费预算；2010年，全国农村中小学 生均公用经费拨款达到中央出台的基准定额。

　　两千多年前的春秋战国时代，当被公认为中国第一位职业教育家的孔子在鲁国广收门徒时，他收取的“学费”是“十 条牛肉干”。此后，收取实物或金钱作为学费的私塾成为中国广袤农村地区的主要教育形式。近代新式教育在中国发端以来， 实行全民免费义务教育始终是教育界孜孜以求的目标，但由于制度、国力、财力等多方面的限制，始终难以完全实现。

　　而此次，国家法律的修订加上政府工作报告，立法和行政的齐头并进，新中国成立以来维续近60年的交费义务教育 将就此终结，“人民教育人民办”的戏言也将一并终结。而再往前追溯，清末公派留学到民国以降，教育的扩大，各类学校的 兴起，对于免费义务教育的百年追寻至此终点将至。

　　百年教育收费轨迹

　　清朝末年，国难当头，有志之士认识到教育的重要意义，以其为“开启民智”的基本所在，京师同文馆、京师大学堂 等现代意义的学校开始建立，与此同时，各地的初级学校也如雨后春笋，纷纷建立。

　　1901年，时任大清头等专使大臣张百熙出使英国归来，被派为管学大臣。出使英国期间，他所见所思：此弹丸岛 国，为何竟能远征千里，征服泱泱大清帝国？张百熙将此归结为“教育”。被任命为管学大臣不久，他便将酝酿已久的教育振 兴计划进呈朝廷。

　　1904年，清政府颁定《奏定学堂章程》，规定：“儿童自6岁起受蒙学4年，10岁入寻常小学修业3年。俟各 处学堂一律办齐后，无论何色人等皆应受此7年教育，然后听其任为各项事业。”这可视为中国义务教育的发端，对适龄儿童 接受基本教育(蒙学)的年龄、年限、学制作出具体的规定。

　　而在地方，不管如何困难，政府仍然举办着教育。在定海，清末教育经费主要来源：学田产业租息、田赋带征附加、 粮仓积谷出售存息、漕运经费结余存息、政府拨款、各项派捐、学生缴纳、社会劝募等。宣统元年(1909)经费支出83 71银元，学生年人均16.45银元。这个时候教育的费用基本上来自政府的资助。

　　很快，清政府垮台。中华民国建立。江山虽改，但政府举办义务教育的观念却没有变。1912年9月29日，教育 部公布《学校征收学费规程》16条，明确规定：“初小、师范、高等师范免收学费”，并对高小、中学、大学、实业学校、 高等专门学校的收费标准作了具体规定，对成绩最优者，还由学校减免学费。

　　这个时候的政策的执行显然不错。同样在定海县，初期教育经费基本上来自于田赋分成(8年时，教育经费占田赋分 成十分之四)、学田产业租息及商货捐税、盐税、契税、屠宰税等县税中附征教育费。民国元年(1912年)由教育科管理 ，经费支出9049银元，小学生年人均13.1银元。后成立县教育款产委员会。经费来源主要包括，田赋带征附税、学校 款产租息、学生缴纳、验契附征、商货捐税、盐税附征、香火附征、娱乐附捐、杂入等项。民国18年(1930年)经费支 出17275银元，小学生年人均10.4银元。民国24年(1936年)支出46286银元，占县财政总支出26％。 是年实施义务教育，省拨义务教育费4000余银元。

　　在北京什刹海旁的民房里，70多岁的张大爷听记者说起这组数字，回忆起当时的情景：“那个时候学校确实是政府 办的，叫做国立什么学校，不过太少了，就那么几个(所)学校，一般人是上不起的，只有有钱人家，子女不用干活家里还能 拿出银元来的才有机会上学，像我家里供我上了三年就再也没有办法了。”

　　鉴于上学人数太少，为普及新式教育，1935年5月，国民政府行政院修正通过《实施义务教育暂行办法大纲》及 《民国24年度中央义务教育经费支配办法大纲》。计划拟于10年期内使全国学龄儿童逐渐由受一二年制义务教育而达于四 年制之义务教育。

　　1939年7月28日，抗战相持，国民政府教育部公布《师范学校毕业生服务规程》21条。其中规定：“6岁至 12岁之学龄儿童，一律受基本教育，免纳学费。”“已逾学龄未受基本教育之人民，一律受补习教育，免纳学费。”

　　国民政府还规定：“教育经费之最低限度，在中央为其预算总额15％，在省区及县市为其预算总额30％，其依法 律独立之教育基金并予以保障。贫瘠省区之教育经费，由国库补助之。”

　　当然，战祸不断，加之民国政府的腐败，这些美好的设计始终停留在计划层面。

　　而直到1948年8月，国民政府教育部仍通令各省市教育厅局：遵照宪法第164条之规定，即教育、科学、文化 经费，中央不得少于总预算之15％，省级不得少于25％，县市级不得少于35％。

　　解放后，人民政府接管学校。县立中学和区、乡(镇)中心小学经费由政府拨支，有的地方在征收农业税时附征“地 方教育粮”(1952年停征)。

　　1955年12月，团中央发布《决定》，要求在七年内基本扫除全国青年文盲。1956年1月，面对国内经济的 良好发展态势，教育部印发《十二年教育事业规划纲要》，准备“7年内在全国基本普及义务教育”。到了9月份的中共八大 ，前述《规划纲要》所说的“基本上普及”已经变成了“普及义务教育”，时间也延长了12年。1958年，中共中央、国 务院《关于教育工作的指示》将这一目标又大大提前，提出“全国应在三年到五年时间内，基本上扫除文盲、普及小学教育、 农业合作社社社有中心和使学龄前儿童大多数都能入托儿所和幼儿园的任务”，“争取在十五年左右的时间内，基本上做到使 全国青年和成年，凡是有条件和自愿的，都可以受到高等教育。”

　　全国政协委员、中国行政法学会副会长、苏州大学东吴比较法研究所所长杨海坤教授回忆道：“当时的学费只要几元 钱，不一定交得起，有时候就有减免，我父亲的工资先是36元，后来涨到48元，养我们五个孩子还是比较紧张的，但总体 上说，这个时候的学费是很便宜的。”

　　这个时期，小学到高中基本上是义务教育，每学期的学费是二元到四元不等，虽然当时一般性的地区特别是农村一个 工只有几角，但对于一般性的贫困家庭来说，孩子读书仍然出得起，不会债台高筑。这种情况对于教育的推动是显然的。

　　三年自然灾害期间，1964年，毛泽东发表著名的甲辰谈话，对农村教育没有受到足够重视提出批评。“文化大革 命”的到来，知识青年下农村，村办学校的兴起，农村学龄儿童的入学率激增。

　　那个时候考上初中，就享受“国家粮”待遇。记者中学的一位老师在接受采访时表示：“当时很多人并不都是喜欢上 学，没完没了的政治运动和批斗，使得学生基本上没有接受完整的基础教育，上课基本上是学习毛泽东语录，课程单调；另一 方面，家里的孩子要是有一个大学生，其他孩子就没有机会上大学了，到后来还出现过推荐上学，很多人自己感觉没有希望被 推荐，小学的教育也基本上处于放弃的状态。”

　　到上个世纪80年代初，随同政治领域的拨乱反正以及社会、经济领域的改革开放，教育也逐步走上正轨。学制、课 程得到确定，教育质量也稳步增强。

　　中关村小学的一位教师告诉记者：“在上世纪80年代初期，上小学也就是几元钱，按照那个时候的物价，一斤肉的 价格在1.5元左右，一对比，学费是相当便宜的。”

　　随着经济的发展、社会秩序的恢复，适龄儿童对教育的需求量增大。整个80年代，经历了六七十年代的人口增长， 中国社会进入了人口出生的高峰，那个时候，计划生育刚刚开始，基于宗族、重男轻女思想等的影响超生也时有发生。这个时 候对于教育的需求达到一个高潮，很多村都有自己的小学，有的地方为了方便起见，将一到三年级单独设在村里。

　　随之带来的是对校舍、师资的需求，学费逐步增长，到了90年代初，小学学费上涨到30-60元不等。

　　再过十年，到了21世纪初，据记者对湖南、陕西等地的调查，小学的学费基本上达到200-400元之间。每一 个十年增长10倍。

　　义务教育的困境

　　义务教育的困境在上个世纪80年代中期显现出来。

　　随着对义务教育需求的增长，原有的设施、师资难以满足要求，另一方面，随着改革的深入，国家让权放利的展开， 国家财政占整个财政收入比例持续下降。随着农村经济体制改革的深入，乡村工业得到发展的同时，乡镇财政逐步建立，并在 财政包干的体制下得到了增强。

　　1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》中要求：“把发展基础教育的责任交给地方”，中小学教育实行 “地方负责，分级管理”。由此，乡村义务教育实行了三级办学、两级管理的体制，即县、乡、村三级办学，县乡两级管理。 农村推行分级办学制度，即实行“县办高中”、“乡办初中”、“村办小学”，相应的办学经费分别由县、乡镇和村支付，而 城市的办学经费则由城市政府拨款。在资金上实现了教育税费、捐资助学、社会力量办学的投资和校办企业的投入来源多渠道 筹资。

　　1986年，《义务教育法》颁布，其中规定“对接受义务教育的学生免收学费，国家设立助学金，帮助贫困学生就 学。”但并没有像其他国家一样直接明了的规定为“免费”。后来的《义务教育法实施细则》中规定，“实施义务教育的学校 可收取杂费”，从那时到现在，杂费以各种名目在学生们的缴费单上出现，成为农村乃至城市居民的主要开支之一。

　　有市民戏称：“义务教育就是你有义务交费接受教育。”

　　南京大学社会学系张玉林教授的研究发现：“在这种制度下，中央政府的财政教育经费的绝大部分投向了高等教育。 尽管舆论仍然指责中国对教育的投资并没有达到《中国教育改革与发展纲要》所规定的达到国民生产总值的4％的比例。在整 个90年代，投入高等教育的经费比例始终高达90%左右，而包括高中在内的中小学得到的比例始终未超过10%，而且这 些有限的金额也主要是对重点中小学的投入。近年来虽然增加了对贫困地区义务教育的援助，但‘九五’期间的总投入只有3 9亿元，在2001年以后的4年间，这部分资金仍然不足300亿元，占中央教育财政总经费的比例仍然微乎其微。”

　　到上个世纪90年代中期，以苏南地区乡镇企业的困境为代表，随着原有集体制形式存在的乡镇企业的衰落，乡镇财 政陷入困境。但伴随着通货膨胀，物价上涨，义务教育也随之面临经费问题，乱收费出现，并愈演愈烈。

　　另一方面，义务教育还面临着改革开放前遗留的历史问题。

　　校舍危房一直非常突出。根据教育部1981年1月《关于抓紧解决中小学危房倒塌不断发生重大伤亡事故问题的请 示报告》披露，1978年不完全统计，农村中小学危房面积约5000余万平方米，占农村校舍总面积的17.2%，当年 因危房倒塌砸死师生177人，重伤931人。到1980年，因危房倒塌而伤亡的师生仍有921人，其中死亡62人、重 伤357人。为此，中共中央、国务院在当年发出的《关于普及小学教育若干问题的决定》中要求：“用两三年或稍长一些的 时间，做到‘校校无危房，班班有教室，学生人人有课桌凳’，以保证教学工作的顺利进行。”这便是著名的“一无两有”口 号的提出。

　　但问题并没有解决。由教育部会同国家计委和财政部于2001年初实施的该项普查显示：“截止到2000年底， 除北京、天津、上海、江苏、浙江、广东6省(直辖市)及大连等5个计划单列市之外的25个省、自治区、直辖市及新疆生 产建设兵团，共有农村中小学各类危、破校舍8400万平方米，占农村校舍总面积的9.6%；其中，D级危房(指房屋整 体出现险情，不能继续使用)5700万平方米，C级危房(指局部出现险情，维修后尚可继续使用)2000万平方米。”

　　而危房问题没有解决的重要因素则是义务教育的经费紧缺。

　　义务教育经费紧缺造成的另一个问题则是教师工资拖欠严重。据全国人大常委会副委员长路甬祥在2003年9月1 0日“庆祝教师节及纪念《教师法》颁布十周年座谈会”上披露：“拖欠数额依然较大，涉及范围依然较广。有些地方陈欠未 清又添新欠。”他引述的教育部的有关统计显示：截至2002年7月，全国累计拖欠教师工资距国家规定标准还有127亿 元，涉及24个省区；其中2002年1-4月新欠14.6亿元，涉及21个省和420多个县级行政区域。

　　“义务教育人民办”有望终结

　　由于政府投入不足，教育负担逐年加重，教育被戏言为“人民教育人民办”，农村中小学负债累累，义务教育质量堪 忧，这种状况持续几年成为全国两会关注的重点。在中央决定逐步提供免费义务教育的背景下，国务院发出《关于深化农村义 务教育经费保障机制改革的通知》把免除学杂费、增加公用经费和校舍维修改造投入作为改革的重点，由中央和地方分项目、 按比例承担。

　　这个文件的内容主要包括：

　　针对教育负担过重，文件提出全面免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困生免费提供教科书并补助寄宿生住宿费 。2006年，西部各省农村中小学生免除学杂费，2007年中部和东部各省免除学杂费。城市低保家庭义务教育阶段学生 与农村贫困生同步享受“两免一补”政策。

　　通知明确规定经费投入中央和地方分担比例：“免学杂费资金由中央和地方按比例承担，西部地区为8∶2，中部地 区为6∶4，东部地区除直辖市，按照财力状况分省确定。”对购买教科书的资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由 地方自行承担；对补助寄宿生住宿费资金，则全部由地方承担。

　　针对农村义务教育日常运转经费紧缺的情况，文件明确指出要保障农村义务教育运行经费。在免除学杂费的同时，提 高农村义务教育预算内生均经费拨款标准。设想到2008年，各省农村义务教育阶段生均公用经费达到本省2005年秋季 开学前颁布的生均公用经费基本标准；2009年中央出台农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额。

　　针对校舍等设施，对校舍维修的资金予以保证。对中西部省区农村中小学校舍维修改造所需资金，中央和地方按照5 ∶5的比例共同承担；东部地区主要由各省自行承担，中央适当给予奖励。

　　针对拖欠教师工资的顽疾，文件明确“巩固和完善农村中小学教师工资保障机制”，中央继续按现行体制，对中西部 地区和东部部分地区农村教师工资经费给予支持，省级政府要增加对本省内财力薄弱地区的转移支付，“确保农村中小学教师 工资按照国家标准按时足额发放”。

　　1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中要求：“把发展基础教育的责任交给地方”，和中小学教育实行 “地方负责，分级管理”形成明确对比的是，这个通知以“经费保障机制改革”为核心，重新确立了农村义务教育“经费省级 统筹、管理以县为主”，即省级政府对农村义务教育的经费负责，县级政府只负责管理。

　　温家宝指出，今后五年内中国国家财政对义务教育的经费投入将累计增加2182亿元。可以预见，如果这笔数额巨 大的投入得到有效的执行，农村义务教育的免费将不再是梦想。

　　目前全球190多个国家中已有170多个实现了免费义务教育，如这一系列的举措得力，中国也最终将搭上义务教 育免费的末班车。而实际上，据出席全国政协十届四次会议的委员们分析，改革开放带来的连续二十多年的经济快速增长使中 国也完全具备了跨入这一行列的国力与财政能力。

　　在此之前，苏州市市委书记在2005年9月8日宣布从2006年秋新学年开始，苏州市享受义务教育的孩子不仅 免学费、杂费，教科书费也将全免。由此，苏州成为第一个宣布为义务教育全面“埋单”的地区。

　　中国免费义务教育迈开了终结“人民教育人民办”的坚实一步。