警惕部门利益法制化

　　立法为民，保障国家利益和公民权益不受侵犯，是立法公正的核心价值观。令人担忧的是，一段时间内，在一些法律、法规和规章的起草制定过程中，部门“小利益”悄然扩张，一点点“分割吃掉”国家和公众的利益。“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化，这类现象不能再重演了。”陈勋儒委员等人面对部门立法背后的“利益扩张”现象，大声呼吁。

　　“法律幌子”下“小利益”悄扩张

　　现实中经常会发生这样的情况:当某些权力部门的工作做得不好或者人民群众不满意时，他们言必称“法律法规不健全”。然而细究起来，他们所说的“不健全”却是法律法规中为本部门争权争利的“规定不健全”。

　　吉林大学教授王维忠代表认为，立法成为政府部门占有权力资源的方式和分配既得利益的手段是一个必须高度警惕的问题。行政立法往往由行政机关自己起草、自己制定、自己执行，导致“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”。

　　陈勋儒委员说，有的部门法中的功利性、随意性，使政府公信力大打折扣。管理部门与管理对象如垄断性企业间的密切关系，甚至直接利益关系，使行政立法容易被强势利益集团所影响。

　　我国的行政立法在改革开放以后发展很快，截至去年年底，国务院制定了近千件行政法规，国务院各部门和地方政府制定法规规章数万件，覆盖政治、经济、社会各个领域，其积极作用不言而喻。

　　“但在这个过程中，部门利益通过立法不断扩张，挤占社会公众利益的现象也决不是个别现象，其危害性值得我们高度警惕。”代表委员们说。

　　“神仙打仗”百姓糊里糊涂遭殃

　　陈勋儒委员等人认为，各行政机关从自身管理需要出发，纷纷以法规、规章或规范性文件等立法形式，尽最大可能扩大自身权限。各自的利益不断扩张必然产生相互的利益交叉，而利益交叉又产生利益冲突。客观上造成了“神仙打仗”，百姓糊里糊涂遭殃的局面。

　　“谁都有道理”的法规规章打架，并非个案。“部门利益掣肘，通过百姓的食品安全就可见一斑。”有代表统计，近年来，政府对食品安全投入了大量人力物力，可在管理上却出现农业、质检、卫生、工商、商务及城管等多个婆婆。“这么多部门，你管你的，我管我的，有利的管，无利的不管，分割的是百姓的利益。”

　　多个法规规章的不一致、不衔接甚至互相打架，已经影响到了百姓生活的许多细节。在去年的两会上，关于婚检的问题曾引起代表委员的关注。北京大学法学院教授马忆南曾说，从立法层面说，当前中国在涉及婚检这一问题的法律法规很混乱。更有代表委员说，正是因为多数法律法规之间相互打架，造成婚检问题一直争论不休。

　　“三柄利剑”封死利益扩张

　　立法过度“部门化”，执行起来难度就大，社会效果更无法体现。而严防借立法之机扩张部门的利益，更是迫在眉睫。

　　陈勋儒委员说，防止部门利益继续扩张，可以尝试打造“三柄利剑”:一是立法回避制度，有直接利益关系的部门不参与起草工作，可以采取委托起草等方式;二是立法公开制度，立法的每一步都应该让社会公众看得见;三是立法参与制度，受立法影响的相关人有权参与立法，表达意见。

　　事实上，在开门立法方面，全国人大及其常委会已经显现出这样的胸怀与气魄。物权法草案向社会公布，收到意见上万条;举办个税起征点听证会，直接听取民众意见。此外，在控制立法中部门权力扩张方面，行政许可法的实施也起到了积极的约束作用。

　　陈勋儒委员还提出，行政立法经费必须纳入财政预算，经费的使用情况向社会公开，这样可控制立法的总量，慎用立法资源，同时有助于杜绝强势利益集团借提供经费等方式施加不当影响，防止立法中的腐败行为。

　　过去，全国人大常委会对行政法规和地方性法规一般是只“备案”少“审查”，现在这一状况正得到改变，并从被动审查走向主动审查。一些代表委员希望，全国人大常委会，从维护法律尊严、保障法律统一的角度进一步加大审查力度，有效防范部门利益法制化。

　　背景新闻

　　展现人民当家做主

　　全国人大审查“十一五”规划纲要草案纪实

　　与以往审查不同，这次对“十一五”规划纲要草案的审查，在全国人大历史上创下了两个“第一”:第一次在大会召开前让纲要草案与代表见面并讨论;第一次在大会主席团会议议程中列入全国人大财经委报告纲要草案的审查结果。

　　去年10月，党的十六届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。全国人大常委会先后组织1500多名全国人大代表，就规划涉及的重大问题等进行专题调研。

　　春节前后，全国人大财经委对纲要草案进行审查，并对纲要草案提出了修改意见和建议。国家发改委进行了认真研究，采纳部分修改意见和建议，报送全国人大财经委初步审查。

　　长假后的第一个星期，全国人大常委会办公厅召开省级人大常委会负责人会议，部署安排全国人大代表学习中共中央《建议》，讨论纲要草案初步审查稿。

　　自2月中旬起，全国人大代表的一条条修改意见和建议汇入全国人大常委会办公厅。办公厅组织人手对代表的意见及时进行了汇总，共综合整理出274条建议，国家发改委根据人大代表意见、建议，对纲要草案进行了修改完善。

　　从“有形”项目到“无形”工程———重点工程变化传递科学发展新取向

　　无论是在政府工作报告，还是在“十一五”规划纲要草案当中，涉及教育、医疗、科技等领域的“无形”工程多了。

　　贴近民心的“无形”工程多了

　　提起“十五”计划，人们首先想到的是四大工程：青藏铁路、南水北调、西电东送、西气东输。唐祖宣是九届、十届全国人大代表，当他翻遍政府工作报告和“十一五”规划纲要草案时，没有找到一个和四大工程相提并论的新开工项目。

　　夏林代表发现了另一个变化：在教育、医疗、公共服务这些和老百姓日常生活密切相关的领域，工程数量多了起来。李长杰代表说，在过去常常被忽略的公共服务领域，政府安排了这么多的重点工程，确实改变了对重点工程的理解。

　　把更多的工程建在群众的心里

　　与发达国家相比，中国最大的差距在农村;与发达国家居民生活相比，中国最大的差距在于公共服务领域。然而，在生活当中，有不少地方无视这种巨大反差，还在大肆兴建能显示政绩的“有形”工程，往往伤了老百姓的心。

　　夏林代表说，“我们要善于用无数‘无形’工程，来解决民生疾苦，建设和谐社会这个大工程。”

　　“我们要把政府的钱更多地投到百姓意见集中的领域，要把更多的工程建到老百姓的身边、群众的心里。”曹家富代表说。

　　由大变强，靠钢筋水泥垒不出来

　　一些外国友人讲，中国一些大城市的面貌与国际一些繁华都市相差无几。吴天君代表说，但是，懂行的人走到企业里、来到实验室里，就会发现我们在核心竞争力方面的差距。

　　“我们不但要缩小总量的差距，更要缩小核心竞争力的差距。由大变强，单靠钢筋水泥是垒不出来的。”吴天君代表说。

　　代表委员们在审议和讨论时，还发现了一类“无形工程”。为实施科教兴国和人才强国战略，“十一五”期间重点科技专项与重大科技基础设施建设工程高达14个。吴天君代表说，一大批科技领域的专项，会潜移默化地改变着中国的经济结构和发展水平。

　　百姓话题

　　执行难“难”在哪？———人大代表“三问”执行难

　　为破解“执行难”，司法机关出台了很多办法，如严惩“老赖”，建立执行“黑名单”等，但效果不甚理想。因此，出席十届全国人大四次会议的人大代表在审议两高报告时，“执行难”问题再度成为他们的关注焦点。

　　一问：谁在充当“保护伞”？

　　常金月代表谈起自己经历的一起执行案件，至今仍非常气愤。被执行人是外省的一家酒店，在执行过程中这家酒店被查封，应该说具备执行条件，但就是因为当地领导一句话，一拖就是5年。

　　常金月代表分析说，造成这起案件“执行难”有两个原因：一是执行监督机制不健全，执行措施不具体，执行结案时限不明确，尽管有执行条件，但法官不作为也没人追究。二是地方行政干预，有关领导一出面干涉，法院就不敢作为。

　　王志民代表认为，由于在现行的管理体制下，直接关系法院发展和前途的权力基本上掌握在地方手里，导致法院难以真正独立于地方之外行使审判权和执行权，产生了司法权地方化倾向。

　　部分人大代表认为，当前地方保护主义、部门保护主义确实对执行工作造成了严重影响。

　　二问：执行权谁来监督？

　　近年来，已经受到查处的执行法官不在少数，“给钱则执行易，不给钱则执行难”的“潜规则”，不仅破坏了法律的权威，而且削弱了公民对法律和秩序的尊重和信仰。

　　可以说，执行腐败在某种程度上加剧了“执行难”。一方面是当事人对法院的执行望穿秋水，另一方面是有些执行法官枉法执行。

　　常金月代表说，现行执行模式同审判模式一样，实行由承办法官负责到底的制度，个人执行力量分散、效率低，有时会影响到案件的执行质量。更重要的是，执行案件处理由一个或几个人决定，任意性很大，案件执行的正确与否完全取决于执行人员的水平和素质，执行程序缺乏有效监督。

　　三问：到底该开什么药？

　　当前我国70%的民事案件靠强制执行来实现债权。法律是保障社会公平的最后一道防线，如果打赢官司却只能拿到“法律白条”，就会严重影响法律的权威。

　　王志民代表说，“执行难”是司法不公正的表现，建议实行申请执行人签字结案制度，申请人不满意的不能强制执行结案，同时加强执行队伍建设，杜绝个别执行法官以权谋私的违法行为。

　　部分人大代表建议，要不断创新执行方式和方法，改革以往“粗放式”执行做法，采取诸如债转股、舆论监督、公告执行、限制高消费等一系列新的执行方式和方法，解决执行中的一些新问题。

　　常金月代表建议，实行审判与执行分离，法院应成为单纯的审判机关，不必再承担强制执行职能，将强制执行职能划归其他司法部门或者成立专门机构负责，并实行垂直管理，打破地方保护，彻底消灭“法律白条”。

　　新华时评

　　不给责任留有“模糊地带”

　　“十一五”规划纲要草案深化体制改革篇明确指出，要建立执法责任追究制、推行政府问责制、建立政府投资项目决策责任追究制。将“政府责任”明确列入国家中长期发展规划表明，政府履行职责对于“十一五”规划能否顺利实施，政府的责任没有“模糊地带”，施政须负责，失职必追究。

　　我国目前正处于改革攻坚阶段，经济社会发展中的很多尖锐矛盾和问题，对行政能力提出了更高的要求。温家宝总理在政府工作报告中也明确宣布，建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。

　　权力与责任应该对等。政府责任不能有“模糊地带”，政府没管好该管的事要受追究，管了不该管的事也应当受到追究。近年来，政府对一些重大事件进行问责，已经表现出了政府推进行政管理体制改革的决心。有的地方还把决策失误列为问责项目之首，表明了通过问责制度的健全和落实强化政府责任的决心。

　　(来源：山西新闻网 山西晚报网络编辑：白云飞)