淮南公用事业改革的多赢经验

　　-本刊记者 杨 敏

　　元月20日，雪下得纷纷扬扬，记者赶上了入冬以来淮南最大的一场雪。

　　大雪和严寒无疑是对一座城市公用设施的一次突发性考验，在淮南市公用事业局局长办公室，庞胜局长气定神闲地向记者介绍，若是前些年碰上这样的严寒，居民区自来水一

爆管，求助电话、投诉电话都可能直接打到公用事业局来。但这一天，却没有一个投诉电话，庞胜安然地坐在办公室，完善案头那份即将送审的《淮南市公用事业特许经营条例》。这一小小的变化，折射出淮南市公用事业自2003年9月在燃气、公交、供水、污水处理四大行业推行改革的结果———用庞胜的话说，改革已经出现了可喜的多赢局面。

　　改革的参与者与受益者

　　供给不足、效率低下是政府管制下的城市公用事业综合症，改革前的淮南也不例外。

　　淮南市副市长王诚在接受《决策》采访时介绍，这是一场被逼出来的改革。近年，淮南的总体固定资产投资增幅在安徽位于前几位，但由于财政负担较重,城市基础设施投资却不尽如人意，城市维护投入多年未获增长，公用事业投入更少得可怜。投入不足制约了城市公用事业的发展，再加上企业经营效率低下，改革前，淮南燃气公司年亏损多达1000万元，公交公司亏损700万元，供水公司也连年处于亏损状态。“政府对这三家企业的补贴每年都在2000万元左右，再加上一些新建项目到了还贷高峰期，债务缺口连年加大，企业面临着生存危机，在这种形势下公用事业谈何发展？”庞胜回想起当年情景感慨万千。

　　2002年，建设部下发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，坚定了淮南市委、市政府改革的决心。处于生死关口的企业自然也与政府在改革问题上达成了共识。

　　燃气、公交、供水、污水处理，这场改革将涉及四千多职工切身利益和百万市民的福祉，因此不仅需要决策者的勇气，更需要执行者对分寸感的把握。作为机构改革中安徽唯一保留下来的公用事业局，局长庞胜深知作为探路者的艰难。

　　再难只要赢得群众支持就能成功，让职工成为改革的参与者而不是旁观者；确保职工成为改革的受益者而不是利益受损者，这是淮南市公用事业改革所坚守的基本原则。

　　“在改与不改问题上，不是愿不愿改而是不改不行了。改革前，淮南燃气公司的账面上只有3万多元，而外债加银行贷款高达4000多万元，企业经营窘迫，曾经多次迫不得已在不告知的情况下停止供气，引起了市民的不满，在这样的情况下不改怎么活啊？”庞胜告诉《决策》。2002年上半年开始，燃气公司开始寻找合作伙伴，与新奥、北江、中燃等五六家企业展开艰难的合资谈判。

　　怎样改？此时，职工获得了良好的利益表达渠道，资产重组改制方案都是在反复论证基础上形成后，经市政府常务会议和市委常委会议几上几下研究，最终决定权交给公司职工代表大会或全体职工大会，改制过程职工参与度一直很高。

　　“我们选择合作伙伴的基本条件有三个，一是合作对象必须是国有控股公司；二是有实力的上市企业；三是专业化水平高的企业。合资谈判的焦点始终集中在人的问题上，我们明确提出在职工身份置换后对方必须全员接收、安置，而且在协议中规定不允许合资企业经济性裁员，确保职工收入不因改革受损”，王诚副市长认为，公用事业牵涉到千家万户,公用事业改革只能成功不能失败，在改革过程中最重要的是对职工利益的维护，它是保证改革过程顺利、结果公正的重要因素，也是减轻改革可能引起社会震荡的重要一环。

　　2003年，9月17日，淮南燃气总公司最终与中国天然气集团有限公司、中亚燃气实业有限公司合资成立“淮南中燃城市燃气发展有限公司”，总股本为7200万，三家所占比例分别为30%、30%、40%。现任中燃公司总经理的陈淮南改制前是燃气公司的党委书记，在他看来，中燃之所以在多家竞争对手中胜出，是因为中燃自始至终没有在“全员接收”条件上跟淮南方面讨价还价，老公司600多职工除了符合内部退养政策的，新企业全部接受。

　　2004年9月12日，淮南中北巴士有限公司挂牌，南京中北、常州长江客车集团分别以2500万元、1000万元现金入资；同年12月27日，北京首创股份注入1.02亿，实现与淮南供水公司资产重组，淮南首创水务有限责任公司开始擘画该市水务市场。在市政府关于两家公司资产重组改革方案的批复中，记者在“职工安置”条款中都找到了“全部职工身份置换后，由合资公司全员接收和负责安置，职工收入不减”的相关规定以及合资企业对社会公众的服务承诺。

　　改革中兼顾利益相关者福利的改善，而不是以牺牲一部分人的利益换取改革成功，这不仅关乎社会公平，更关乎社会稳定。淮南公用事业改革对职工利益的保障实现了“帕累托改善”，为改革赢得了群众支持，使得改革措施能够一一平稳“着陆”。

　　从划桨者到掌舵者

　　关于政府角色的转变，王诚副市长体会最深，作为分管城建的副市长，以前亏损企业负责人常常会找他要补贴，市民投诉解决不掉的矛盾最终也会集中到他那里，“现在好多了”，他感叹道。

　　政府对公用事业的高度介入得到弱化，从大包大揽中抽身。那么，改革后的政府是不是就无事一身轻了呢？从划桨者到掌舵者，如今政府有更多的精力推进制度创新。

　　说到制度创新，就不能不提淮南的“供排水一体化”，这一尝试是国内其它城市公用事业改革还未涉足的领域。因此，它无疑成为改革的一大亮点。

　　2002年，投资1.7亿元的第一污水处理厂建成，政府为此背负了9000多万元债务。一开始，厂子就面临运营难题。设计处理能力10万吨的两条处理线只达到2万吨的实际处理量，“吃不饱”主要的原因是污水处理费收不上来。据一位厂长介绍，污水处理厂的建设资金和运营费用完全依靠处理费来支付，而淮南自1999年开征污水处理费以来，征收率只达到40%左右，这就意味着污水处理厂如果按照10万吨设计处理量运行，每年1600万元的运营费用根本没办法解决，企业还贷都无法保证更无法满负荷运行。这表面看是资金的问题，其实是制度安排的问题，庞胜解释说，城市的污水处理费是自来水价的一部分，但一般情况下，自来水费是供水公司收取，污水处理厂是排水公司的下属单位，供水公司没有足够的动力去征收污水处理费用。“疮不长在自己身上当然不觉得痛，费用收不上来自己企业也不会吃亏，其实这是个很浅显的道理”，一位供水系统的职工说。

　　淮南首创总经理王鸿才概括，国内城市污水处理厂运营有3个三分之一的特点，三分之一保运行、三分之一开开停停、剩下的三分之一建而不用，最根本的原因就是污水处理费难以征收到位，怎样解决这一问题呢？淮南市政府将原来的供水公司与排水公司“捆绑打包”交给了北京首创水务，合资公司以现金方式收购第一污水处理厂，并承担其债权、债务。这样一来，政府能够放下包袱，加快西部污水处理厂建设。

　　如今，自来水费、污水处理费同一家企业征收，解决了以前自来水公司代受代缴污水处理费动力不足的问题，2005年底，淮南市的污水处理费征收到位率提高到85%以上，全年征收污水处理费3120万元，是前三年的总和。

　　庞胜认为，第一污水处理厂交给合资企业后，真正实现了企业化运作，也利于加强监管。以前政府既是裁判员又是运动员，污水处理厂白天开、晚上停，管自己的企业总是管不到位，现在按照合同办事，公用事业局和环保局的监管力度都加大了。记者在淮南市第一污水处理厂看到，企业已经安装了在线监测设备，对COD、氨氮等重要污染指标进行24小时在线监测。现在，第一污水处理厂日处理量已经达到8万吨，随着今年上半年东部地区配套管网建设完成就可以实现满负荷运行。

　　从惨淡经营到市场重生

　　从政府和企业的关系来说，变化存在一体两面的意义，处于死亡陷阱边缘的企业慢慢活泛起来。

　　公用事业改革的核心是什么？在庞胜看来，就是产权制度的变化，随着投资主体多元化，政府管制下国有公用事业单位的物权、债权、股权都发生了根本变化，国企老总让位于职业经理人，新的治理结构培育起现代企业制度，获得市场主体地位的企业活了。

　　元月9日，淮南中北巴士有限公司最新的一期营运报表送到总经理易安强的案头，数据显示，2005年度该公司的票款收入新增了1000多万，比上年增长19%。“如果汽油价格不上涨，今年我们就扭亏为盈了”，易安强告诉《决策》。

　　易安强是控股公司南京中北总部派往淮南中北的“新掌门”，这位曾经有过在国企工作经验的总经理将他刚来淮南时看到的企业状况称为“老国企病”：2286号人，600台车，大量的闲杂人员窝在后勤，而司机、售票员岗位严重缺人；企业负债率高达90%，公司管理层有劲使不出，“谁能从政府要到补贴就谁的本事大，在人们的眼里，政府给的钱就是白赚的，不耗一滴油钱”；而车辆有效出行率只有74%，大量的车子病在修理厂出不来。为什么出行率那么低呢？公司董事长王洪介绍说，以前司机和修理工都不愿晚间修车，晚上干就要加班费，还是岗位绩效考核和分配制度不完善造成的。现在司售人员收入与票款收入挂钩，修理工换一枚螺丝也计入工时核算，车辆出行率提高到95%，200多后勤人员调往一线，合资后更换了100多台车，服务质量也有了明显改善。“除了总部派了个总经理过来，还是那些人，线路也没有多大改变，但运营业绩就是不一样了”。

　　改革后企业变化之巨，陈淮南感受最为深刻。老企业的挣扎，新企业的重生，所有的故事都是在他眼皮底下发生的。他告诉《决策》，改革以前燃气公司赚了钱都不敢存银行，一存进去就被划走了，因为债务太多，每年就眼巴巴等政府给些亏损补贴。2006年开始，政府补贴正式取消，“这是资产重组方案中规定的合资后三年补贴的大限，今年就一分钱没有了”。

　　在陈淮南看来，现在总经理的位子可比以往担任老公司党委书记压力大多了。元月初，中燃总部对分布在全国50个项目公司经营层进行业绩考核，结果有两个一把手下马，6个副职被免职，经营业绩上不去就要下来。如今，陈淮南考虑最多的是如何拓展市场，作为能源性城市，淮南的可替代气源非常复杂，西部矿区居民用的是瓦斯气，东部还有空混气、液化气。西气东输，100万人口的淮南4万居民用上天然气，新开户的只有7000户。从初装费看，天然气开户需要1600元，而瓦斯气开户只需要300—500元，淮南西部市场中燃在短时期很难敲开。现在陈淮南正在谋划在液化气涨价的时机打一个漂亮仗，争取更大的市场份额。

　　不光是管理层，中燃的普通员工工作状态也发生了质的变化。陈淮南介绍说，以前的管道修理工是个很吃香的行当，经常会有人开车来接上门开户、维修，现在职工都懂得服务好才能换市场。

　　淮南首创也体验到改革的变化。以前，供水行业产销差畸高常常被人们用来说明改革前的企业效率之低下。记者了解到，淮南供水行业的跑冒滴漏现象曾经非常严重，产销差最高接近50%，高于全国平均水平20多个百分点。除了管道失修因素以外，更多是管理上的原因造成的。这就意味着在管理无法改进的情况下生产越多亏损越大。2005年，首创花了50万元请来专业查漏公司，查出80多个漏点，在一年中管道维修量达到千余次，这一措施的直接效果就是漏损率大大下降。

　　从惨淡经营到获得重生，改制时间虽短，但企业的变化有目共睹。

　　从供给不足到福利改善

　　有人曾说，公用事业关系到老百姓的电表、水表、煤气表，这些公共产品的供给水平和质量的提高真正能够体现“三个代表”的要求，在庞胜看来，公共产品属性决定了公用事业就是要突出“服务”两个字。

　　改革前淮南的公共产品供给情况如何呢？作为一个资源性城市，淮南的公用设施建设一直有自己的独特性，淮南矿务局下辖人口几乎占到全市人口的一半，在城市西部的谢家集、八公山矿区拥有自己独立而不完善供水系统。

　　那里有40万城市人口长期面临吃水难、用水难问题，更有许多居民需要在每天定时供水不足4小时的情况下安排生活。跟西城居民相比，居住在东城的淮南人幸福多了，他们无需面对吃水的烦恼。西城40万淮南人什么时候才能告别长达几十年的定时供水生活呢？庞胜告诉《决策》，淮南东西城供排水系统整合已经有了时间表，两年之后，淮南西部矿区居民的定时供水问题将得到有效改善。而眼下，“西城水务公司筹备处”已经托管矿区供水系统，这一扮演着“二传手”角色的临时机构正在为系统整合做铺垫工作。

　　水务改革给市民带来的福祉绝不仅仅是解决了市民用水难问题，更大的条件改善在于这些矿区市民能够吃上放心水。生活在西部矿区的人很容易患上结石病，媒体就曾报道过一个家住矿区的老太太有三个孩子都患上了胆结石，这是长期供给不足的情况下市民饮用矿井水的结果。

　　矿区居民即将在用水问题上享受到“市民待遇”，难道不是淮南人在这场公用事业改革中最大的福音吗？

　　值得淮南人对改革怀抱期盼的还远远不止这些，政府通过制度化的安排，还解决了企业对公众需求回应性差的顽疾。

　　王诚副市长介绍，2004年5月淮南针对水、气、公交、房产等投诉多的问题，建立了市长热线电话、新闻媒体与城建口19家单位联动机制，市民对公用事业的投诉，媒体跟踪报道办理进展情况，督促相关单位及时办结。三家企业投诉办结率大幅度提高，2005年达到98%。

　　记者走进了市长热线电话办公室，副主任李广化告诉《决策》，以前公交投诉每月有20起左右，现在只有5-6起。因为中北建立起了自己的客户服务中心，设立投诉热线，2005年处理投诉1000多例。如今，大量问题在基层就能解决，不会像以前那样集中到政府。

　　随着监管力度的强化，企业自身在提高服务质量方面有了明确的追求。王鸿才告诉记者，2005年下半年，淮南首创开始着手一项基础工作，就是60万用户、74000块水表的普查工作，这是淮南建市以来公用事业领域最大范围的普查，是以前政府无力去做的事情，“从目前市民满意度调查结果看达到了95%以上，跟市长办公热线统计结果相吻合”。

　　从供给不足到福利改善，淮南公用事业改革带来的变化体现在市民生活的点点滴滴之中。这种改善是渐变的、更是持续的。这场多赢的改革，让淮南人对关乎切身利益的公用事业远景充满了期待。

　　淮南公用事业改革下一步如何发展呢？在采访即将结束之际，记者与庞胜局长有一番对话———

　　《决策》：您说过，改革绝不是一改了之，很多后续工作需要及时跟进，目前淮南公用事业改革与发展中还有哪些问题亟需解决？

　　庞胜：我一直持这样的观点，改革是为了改善管理和服务而不是放弃管理和服务，改革的后续工作从一定程度上说比改革本身更重要。

　　当前淮南公用事业面临的问题主要体现在六个方面：一是转变政府职能，加强行业监督，对公众负责的工作机制需要进一步完善。组织构架和工作方法需要进一步适应新形势下的行业管理与服务的要求。二是行业立法滞后、行业自律不强，行业规范还有待提高，公用事业监管工作迫在眉睫。三是政府作为出资人管资产和管人、管事相结合的国有资产管理职责尚未落实。四是政府承贷项目建设资金使用缺乏监督，潜伏着巨大的还贷风险。五是公用事业基础设施建设投融资体制尚未建立，缺钱问题依然突出。六是公用事业行业经营环境、市场秩序存在一些突出矛盾，例如城市地下水资源滥采行为愈演愈烈，供水企业的售水量连年下滑，成为企业经营亏损的主要原因。

　　《决策》：改革成果能否巩固取决于下一步的动作，在您看来当务之急的工作是什么呢？

　　庞胜：2006年的淮南公用事业工作重点就是建立公用事业监管体系，搭建好两个平台。一是准备组建淮南公用事业监管中心，行使行业监管职能，对行业规划的实施、市场准入、产品质量、服务规范、经营秩序、价格成本等实施监管。二是组建市公用事业

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