江苏省管县改革暂缓背后:改革者的态度决定进程

　　见习记者 李 芃

　　发自上海

　　江苏“省管县”改革的“另一只鞋”迟迟没有落下。

　　“搁置。”江苏省委研究室一位全程参与了相关工作的人士在回答记者的电话问询时，使用了这一字眼。

　　尽管“强县扩权”被江苏省“十一五”规划列为行政管理类重点改革任务的第一项，并计划于“十一五”前期完成，而且江苏省省长梁保华在省两会期间也明确指示，今年要启动相关的试点工作，但是江苏省至今没有就此发文。

　　“行政上全部放权，推行起来是很不容易的。”江苏省委一位智囊人士一语点破改革要害。或许正因为此，关于试点县市的选择，省里一直三缄其口。

　　“‘强县扩权’意味着要实行省对县的直管，这一方案的落地取决于试点方案的落地。”江苏“十一五”农经规划专家、省社科院研究员叶克林告诉记者。

　　慎待放权改革

　　“我们的设想是把所有的行政管理权限都下放到县。”上述省委智囊人士告诉记者。

　　2005年下半年，江苏省委、省府两套班子的研究室会同省发改委、省财政厅搞过一次联合调研，由省委研究室执笔的报告于2006年春节前上报到了省里。“当时共拿出了几十大类共四百多条行政权力，包括项目审批权等一些很关键的权限，以及批准地方上建立文化设施等常规行政管理权。”

　　改革方案的重点直指事权和人权的下放，减少行政层级。江苏启动了相应的人事编制调整，江苏省府副秘书长、省编办主任季根章透露，今年编制办的重点工作之一是“针对省直管县财政体制调整和县级经济社会管理权限调整，做好机构编制方面的配合工作”。

　　但是放权的改革设想遇到了阻力。“江苏搞市管县搞了这么多年，省里早就把权力下放到市了，现在是市这一级不肯放权。”省委某官员说，有的地级市以条线管理的特殊规定为由提出异议，另一些则直接表示反对，最终上报到省里的改革方案中，建议下放到县的权限不到一百条。

　　对这样一份打了折扣的改革方案，江苏省仍然顾虑重重。因为省管县改革的背后，是“国家行政大格局的调整”。江苏省发改委宏观体制处的一位处长表示，应该谨慎对待放权改革。他说，在运行多年的“市管县”体制下，省一级的机构比较小，如果改为省管县，原来只需对应一个市的机构就要对应7—8个县，根本应付不过来。

　　据悉，一些县级市在这场改革中一直盯着土地和环保审批权限。“这些权是无论如何不能给的。”这位官员表示，县级市的权限应该有清晰的定位。

　　试点选择

　　试点县市的选择，是江苏“省管县”改革中另一个棘手问题。

　　据透露，江苏省发改委早已委托省社科院进行了课题研究，专家拿出的方案是先在苏南的昆山、苏中的靖江、苏北的述阳进行试验。

　　昆山是呼声最高、意见也最为一致的试点候选。2005年10月，昆山在国家统计局发布的“2005全国百强县(市)”名单中名列榜首，其人均GDP达到6000美元以上，超过了上海的5500美元。江苏省如果对昆山实行“省管县”，无疑是在自己的东大门筑起“桥头堡”。专家表示，“昆山的实验成功与否，代表着中国东部经济发达地区‘省管县’的前景”。

　　而宿迁下属的述阳县入选，可能成为宿迁这一江苏经济“洼地”的新希望。2004年，苏北5市(徐州、淮安、盐城、连云港、宿迁)人均GDP约1208美元，总体上处于工业化初级阶段，宿迁市仅为780美元。沭阳县人口高达180多万(包括外来人口)，堪称中国第一人口大县，经济基础也比较薄弱，但近年来沭阳经济社会发展速度加快，成为苏北欠发达地区寻求工业化“突破”的一个新亮点，它的道路或将代表中国经济落后县域行政区划改革的方向。

　　另一个试点是泰州市辖下的靖江市，地处沟通苏南与苏北的战略要冲，江阴大桥的建成与运营，使靖江的战略地位和作用更为突出。有专家称，选择靖江的意义在于：一是符合江苏省“沿江开发”的既定战略规划，为推动苏中快速崛起寻求一个强有力的支撑点；二是可以为探索江苏省“十一五”规划建议中提出的“有条件的县城向中等城市发展”创造条件。此地的试点可以代表中国中等程度城市行政区划改革的方向。

　　但有些令人不解，这个当初由政府部门积极推动而做出的方案，上交到省里后至今尚未得到回应。

　　态度决定进程

　　在试点县市的问题上，江苏自始至终非常谨慎。除了要在苏北、苏中和苏南各选一个点进行试验这个相对一致的表态外，任何部门和官员都未曾透露出丝毫线索。2005年下半年的专门调研中，也采取了“片会”的方式：在三大片各选一个城市作为会议地点，片区内所有县市全部被通知派代表参加。

　　省发改委的一位官员向记者透露，关于“省管县”改革，省里已经形成一个文件，暂定名《关于扩大县(市)经济自主权的决定》，但是翻遍整个文本底稿，关于试点县市的名字只字未提。

　　记者获悉，为了避免改革有先后而引起的矛盾，部分官员的意见是干脆不要试点，全面铺开，因为当初浙江、湖北等省也是这么做的。

　　但是江苏省社科院研究员叶克林并不赞成。他认为，江苏省和前两者的情况都不一样，一下子铺开难免会出乱子，应该先行试点，减少改革的成本和阻力。

　　叶克林说，政府管理由垂直走向网络化是国际上的大趋势，“省管县”改革的根本目的就是要把地方政府作为行政体系网络中的一个个结点，这代表了中国未来体制改革的模式。而江苏“省管县”改革的进程，取决于改革者的态度。