新一轮改革攻坚点：市政公用事业

　　四川新闻网-成都日报讯：

　　新中国成立以来，中国一直将市政公用事业视为公益性事业。长期采取低价格、高财政补贴机制，价格基本不受供求关系和成本变动的影响，以便与计划体制下长期的低工资相适应。政府既是企业的监管者，又是企业的投资人和经营者，政企不分的经营管理体制严重制约了中国市政公用事业的发展。

　　最新一期《瞭望》周刊载文指出，与百姓生活息息相关的市政公用事业领域，已成为新一轮的改革攻坚点。

　　上世纪90年代以后，中国对市政公用事业领域进行了如减少或取消财政补贴、实行以成本为基础的定价制度等改革，取得了一些成效，但总体看改革幅度较小，以至深层次矛盾依然存在。

　　按照建立社会主义市场经济体制的要求推进市政公用事业市场化，必须在以下几个方面迈出实质性的步伐。

　　首先，必须打破行政性垄断，以形成竞争性的市场结构。其次，必须确立以市场为基础的价格形成机制，以引导资源合理配置。再次，要把传统国有企业改造成合格的市场竞争主体。最后，要转换政府职能以适应市场化改革的需要。

　　中国市场化改革采取的是先易后难、先简后繁的渐进式改革道路。当前中国市场化改革所处的历史阶段是，在竞争性领域，传统计划经济体制已经基本为市场经济体制所代替，市场经济体制正在逐步得到完善；而在非竞争性领域，尤其是基础部门的市场化进展还比较慢，仍然沿袭过去那种国家垄断经营的模式。因而，下一阶段中国的市场经济体制改革的主要任务是进一步提升整个经济的市场化程度，使改革进一步向深度推进，向中国经济的“深水区”迈进。这其中，就包括市政公用事业的市场化改革。

　　改革的四个着力点

　　最新一期《瞭望》周刊载文指出，培育规范竞争的市场主体、营造有效竞争的市场结构、形成科学合理的价格形成机制、构建与市场化相适应的政府监管体系，将成为中国市政公用事业改革的着力点。

　　文章指出，中国市政公用事业市场化改革，必须以维护公共利益为前提、以分类改革为原则。在此基础上，改革应重点在以下四个方面着力，即培育规范竞争的市场主体；营造有效竞争的市场结构；形成科学合理的价格形成机制；构建与市场化相适应的政府监管体系。

　　着力点一：培育规范竞争的市场主体

　　企业是市场经济活动中最重要的市场主体，单个企业的生产行为决定着整个行业的资源配置效率。在市政公用事业市场化改革过程中，要加快对传统国有企业的改造，使之成为合格的市场主体。同时，还要积极创造条件，引导非国有市场主体进入。

　　着力点二：营造有效竞争的市场结构

　　中国市政公用事业市场化改革的方向是要营造出一种有效竞争的市场结构，达到企业的规模经济与市场竞争活力相互协调的理想状态。实现这一目标模式，就必须打破行政垄断、管制自然垄断、反对经济垄断。

　　打破行政垄断。加快政府职能转变，实现政企分开，是打破行政性垄断的关键。根本方法是按照建立社会主义市场经济体制的要求，加快中国政府职能转变和机构改革的进程，建立与市场经济要求相适应的国有资产管理和运营体制，割断企业与政府的直接联系，真正实现政企分开。

　　着力点三：形成科学合理的价格形成机制

　　价格形成机制是市场机制的核心，是市场发挥作用的最基本、最有效的形式。没有合理的价格形成机制，市场机制就无从发挥作用。因此，中国市政公用事业市场化改革必须把形成科学合理的价格形成机制纳入其中。

　　着力点四：构建与市场化相适应的监管体系

　　市政公用事业改革离不开政府监管，而目前中国的政府监管能力还很薄弱，构建与市场化改革相适应的政府监管体系实乃当务之急。明确监管的内容十分重要，因为这是实现监管目标和进行有效监管的基础。借鉴国际经验，结合中国市场化改革的实践，政府监管的内容主要包括市场准入与退出的监管、价格监管、产品与服务质量监管、运行安全监管、竞争秩序监管，并建立相对独立、专业的监管机构。

　　此外还必须注意转变政府监管方式。市政公用事业市场化条件下的政府监管是一项全新的任务。要通过有效监管，既确保市政公用事业的运行安全，又充分发挥市场机制的基础性作用，政府监管方式就要发生相应的转变。

　　改革的四大深层约束

　　最新一期《瞭望》周刊载文指出，旧有观念、传统运营机制、改革进程中形成的复杂利益关系，薄弱的政府监管能力，成为中国市政公用事业市场化改革的深层约束。

　　文章指出，从中国经济体制改革的总体进程看，市政公用事业领域的改革不仅起步晚，而且改革的步子迈得慢。分析原因可知，其面临从观念认识到运营机制、改革进程中利益矛盾乃至政府监管等四大深层约束。

　　约束一：旧有观念与三大“恐惧”

　　来自旧有观念的束缚主要表现为三点：一是认为市政公用事业是市场失灵的典型领域，而国有企业和政府监管是解决市场失灵的主要药方；二是没有用发展的眼光研究政府规制，对其理解仍停留在过去的层面；三是片面理解市场化程度与经济发展水平之间的关系。

　　与此同时，作为中国国民经济重要的基础性领域，市政公用事业领域改革过程中还存在认识上的三大“恐惧”：即在所有制调整上患有“恐私病”；在国有资本布局上患有“恐退病”；在国有资产形态变化上患有“恐失病”。而在非公经济已成为中国社会主义经济体系重要组成部分、国有资本必须有进有退、国资监管日趋成熟的今天，如果不能从认识上克服上述三大恐惧，市政公用事业领域就不会有真正的市场开放，非国有资本也不能顺畅地进入，市政公用事业的市场化改革就不可能迈出实质性步伐。

　　约束二：传统运营体制的“天然排斥”

　　虽然到目前为止，中国从法律和政策的层面上对非公有制经济进入市政公用事业已经完全开放了，但是，长期形成的传统运营体制对非国有资本存在着一种天然的排斥，以至于在非国有资本和市政公用事业领域的投资机会之间存在着所谓的“玻璃门”现象，即看得见、摸不着。这样一种固化的运营体制是中国市政公用事业市场化改革的严重障碍。

　　约束三：改革中新形成的复杂利益关系

　　中国的市政公用企业经过改革开放以来的制度变迁，利益关系更加复杂化，利益主体发生了相应的分化，在市政公用事业领域各行业，一条完整的利益链条已形成并渐趋稳定。能否在改革过程中兼顾好各方利益，又切实保证公共安全，直接关系到下一步改革的成败。

　　改革既要坚持大的方向，获得资源配置的合理化与效益，保障公共必需品的供给安全，同时也必须巧妙地平衡利益链条上各个环节的利益得失，否则将很难达到预期效果。

　　约束四：薄弱的政府监管能力

　　“有效监管”是正确实行基础设施改革的关键条件，2004年世界银行的一份报告指出，“在治理薄弱的环境中可能会出现问题，而发展中国家和转轨国家治理结构普遍比较薄弱”。政府监管手段不足，监管能力有限，仍然是市场化改革的重要制约因素。

　　背景知识

　　市政公用事业——是指包括城市供水、排水和污水处理、集中供热、供气、公共交通、道路与桥梁、市容环境卫生、垃圾处理以及城市园林绿化等在内，由城市建设部门主管，为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业。其不仅是现代经济体系的重要组成部分，关系到百姓的生产生活，而且与中国城市化和工业化的进程密切相关。

　　市政公用事业市场化——是指在中国市政公用事业领域，市场机制在资源配置过程中的基础性作用不断增强，改变政府包揽一切公共服务事务的局面，形成多元竞争格局，主管部门的主要职责向市场监管方面转变的过程。其目的在于政府部门不放弃公共政策制定责任的前提下，通过引进市场机制，挖掘社会一切可以利用的资源来提高市政公用事业产品的供给能力和生产效率。

　　据《瞭望》周刊