专家谈推进征地改革:政府依法行政力避错位缺位

　　征地过程中，如何在事前、事中和事后保障被征地农民的权益？有关专家从行政方式和制度建设两方面给出建议

　　郭巍青：中山大学政治与公共事务管理学院教授

　　周洪宇：华中师范大学教育学院教授

　　政府依法行政，力避错位缺位

　　记者：征地过程中，政府角色存在哪些错位和缺位？

　　郭巍青：过去的许多情况是，征地的决策、实施、补偿安置由政府进行，发生争议也由政府来解决，一些地方政府的角色不明确，对失地农民的生活、就业、养老等长远问题考虑不多。

　　记者：这种错位和缺位是如何造成的？

　　郭巍青：由于相关制度不完善，导致政府相关部门自由裁量权过大，甚至造成征地权的滥用。一些地方在粗放型经济增长模式的影响下，将工程的进展看作是“大局”，而将农民的利益要求看作是“私利”，忽视其权益保障。

　　记者：要和谐解决土地争议，政府该如何做？

　　郭巍青：政府部门必须依法行政，“为民谋利”而不是“与民逐利”。这里面，就包括了法制建设、平等协商、民生保障三个要素的配合，缺一不可，保证交易的透明、公平。比方说，完善法律制度，明确区分公益项目用地与商业开发项目用地，严格按照审批权限批地，在此前提下将土地流转环节推向市场化，着重培育农民作为议价主体之一的能力。

　　农村基层组织，当好“减震器”

　　记者：在征地过程中，农民在信息获取和意见表达上处于弱势。政府如何保障农民的知情权和表达权？

　　郭巍青：民主平等、耐心细致、直接透明的工作方式非常重要。要逐渐构建一套公正、合理的征地程序和标准，像举行听证会、完善公告制度等，最终纳入常规。

　　记者：防止和解决征地争议，农村基层组织可以做些什么？

　　郭巍青：农村党支部和村委会，可以在土地流转过程中为保障农民利益发挥更大作用。过去，某些地方政府只要求农村基层组织配合项目的发展要求，忽视农民的知情、参与、监督，结果在一些土地纠纷中，基层组织往往成了农民怨恨的第一个目标。这个情况应该引起高度的重视。村党支部和村委会的建设，要维护和实现农民的权益，要成为纠纷和冲突的“减震器”。

　　制度建设不足，凸显征地难题

　　记者：农民在征地中合法权益受到侵害，从制度角度看，有哪些原因？

　　周洪宇：首先，程序有法不依。征地审批、公告程序被架空，有的“边斩边奏”，有的“先斩后奏”，有的甚至“斩了也不奏”；其次，补偿难以落实。由于缺乏完善的监督机制，征地补偿费被拖欠、截留、挪用；第三，补偿标准偏低。具体的补偿标准主要是由行政机关裁量，容易造成任意降低补偿标准的现象，另外，征用耕地的土地补偿费和安置费也普遍较低，不足以弥补农民遭受的损失，也不足以制约任意征地行为。

　　记者：您认为现行法律法规中，主要的不足有哪些？

　　周洪宇：主要是对被征地农民的权益保护不够具体完善，地区性的政策缺乏法律依据。比如，在补偿安置方式上，多数地方政府采取一次性货币补偿。但是当征地补偿金用完后，失地农民何以维生？在中国，农民的土地具有最终的社会保障功能。因此，我们迫切需要建立以失业、就业、养老、医疗等为重点的社会保障法律体系。

　　失地农民权益，呼唤立法保障

　　记者：作为全国人大代表，您在今年的全国人大会上提交议案，建议制定《失地农民社会保障法》。这部法律应该包括哪些内容？

　　周洪宇：在严格界定“失地农民”定义并将之分类后，要完善征地制度，明确法律程序。规定征用过程应严格履行审批程序、财产评估程序、补偿标准公示程序、听证程序、强制拆迁程序等，让农民对土地征与不征，补偿多少等拥有发言权。

　　还要加强对政府的监督，实行严格的“追惩”制度，政务公开，财务公开，及时将补偿资金标准额度和每户农民资金到位等情况对农民公示。确定某个“第三方”作为监督主体，改变政府既当征用方、又当规则制定者和纠纷最后裁决者的现状。

　　最重要的是，对失地农民规定综合的社会保障制度，保证他们享受养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障等。我建议，可以采取政府与农民按比例分担保险费的方法，由政府把农民的一部分补偿金直接用于缴纳保费。( 记者赖伟行 田豆豆)

　　来源：《人民日报》 ( 2006-04-07 第10版 )