“零败诉”背后的局长出庭应诉制

　　■徐汇区房产局局长是第一个出庭的“正职”，虽然最后胜诉了，但他表示“一次出庭胜读三年书”，那种感觉真是不一样。区环保局局长在一起有关肉食店环保审批的行政诉讼案中出庭应诉，法庭最后因为“环保的执法缺乏地方的细化规定，操作性不强”而判环保部门败诉。

　　■徐汇区政府行政诉讼去年出现了“零败诉”的纪录。据区法制办相关人士的分析

，这是因为行政部门已有了自我纠错的意识。去年有几起诉讼案件进入法庭审理程序后，行政部门改变了具体的行政行为，原告作了撤诉。

　　两年前，上海市徐汇区政府颁发《徐汇区行政机关领导干部行政诉讼应诉工作规定》，要求遇有行政诉讼的部门，主要领导每年必须出庭应诉1到2次，这是上海市率先建立的行政诉讼“部门一把手出庭应诉制度”。

　　在最近的一次徐汇区政府常务会上，区政府法制办通报2005年的行政诉讼案件为“零败诉”。这是徐汇区自《行政诉讼法》颁布以来出现的罕见的“零败诉”纪录。

　　出席政府常务会的人员大多数是各委办局、街道、镇的一把手，面对区法制办的通报，他们都有各自的体会和感受，尤其是经历了出庭应诉的局长、主任，他们心里各有一番感慨。

　　局长们出庭应诉，为的是什么，又造成了什么……

　　【案例一】

　　剁肉声引发的诉讼

　　就因为一家肉食店“哚哚哚”剁肉的声音太响，影响居民休息，被法治意识强烈的居民们投诉到环保部门。环保人员认真上门实地察看，结果发现这家肉食店不仅有剁肉的噪声问题，而且开业也未经环保部门审批。就此，一张罚单开出。肉食店不服，一纸诉状将环保部门告到区法院，被驳回后又上诉到市二中院。二中院为此案开公开庭，并要求上海19个区县法院的行政庭庭长参加旁听……

　　环保局长出庭了，从社会管理者的身份转为被告的身份，直面原告，唇枪舌剑。

　　———环保认为：肉食店开业应接受环境评估和环保审批。店主认为：我没必要接受这样的行政审批。

　　———环保说：我依据的是国家主管部门“可能造成环境影响的建设项目都要审批”的条款进行执法。店主说：需要审批的名录中没有肉店的项目，地方的补充名录中也不见肉店条款，所以我不接受这样的审批。

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　　你来我往，各有依据。最后，法庭以环保的执法缺乏地方的细化规定，操作性不强，判环保一方败诉。

　　就这样，尽管环保部门出庭时，有局法律工作人员、有律师，还有局长亲临，却还是败给了没请律师、单枪匹马对簿公堂的原告。

　　那是在2004年。

　　【案例一】

　　一次出庭，胜读三年书

　　与环保局局长不同，区房产局的局长是区政府应诉规定实行后第一个出庭应诉并且胜诉的局长。

　　他是因为一起信息公开案被推上被告席的。

　　收到传票后，这位局长慨叹：这辈子也没想到自己有一天竟然会上法庭去打官司。原来看别人上法庭，感觉不到那种紧张，这回轮到自己，心里不免发慌。

　　就此，为了这起应诉，这位局长足足花了好几天工夫，查资料、找依据，做好应诉答辩准备。原来局里开大会时，他的报告稿大部分由办公室起草。可这一次法庭上的应诉答辩状，是他自己写的。他认为自己动手，才能吃深、吃透法律精神。

　　终于，到了出庭的日子，那天庭审时间整整延续了一个下午，当天还没判。此案诉争之复杂可见一斑。

　　最终宣判：案件被依法驳回。局长一方胜诉了。

　　周围的同事说，自从出庭应诉后，局长成了半个法律专家，起草什么文件，制定什么政策，在事情作出决定前，都要问问是否合法。局长还深有感慨：“一次出庭，胜读三年书，那种感觉是不一样的。”

　　一次次的出庭也是一次次的矫正

　　每次应诉都在锤炼行政能力

　　这两年，徐汇区前后已有房地、环保、卫生、规划等多位局长走上法庭应诉。每一次应诉，不论胜败，所波及的不仅是对一项具体行政行为的评判，更是对行政管理部门、行政管理制度的检验。每一次应诉，都从不同侧面锤炼着行政管理部门依法行政的能力。

　　曾经有这样一件“怪事”：复兴中路一业主未经许可，擅自将一栋自住的小楼拆除重建。3个相关的行政执法部门都前去制止过，却都因没有及时采取有效措施，结果眼睁睁看着小楼拆掉再建起。虽说这些行政执法人员事后因为行政作为的不力受到了行政监察通报，但压力面前暴露出的不仅仅是个人心理素质问题，更是依法行政的能力问题。

　　自从推出局长出庭应诉制，尤其是第一个局长出庭应诉后，大家很快感到局长不好当了。为了减少差错，徐汇区政府各行政管理机构纷纷设立了法制部门或专职法律干部。房产局法制办的陈主任说，自从区政府下发文件，要求局长应诉后，他们局设立了法制办，如今每件新的文件颁布前，都必须送交法制办进行详细的合法性审核。2006年，区政府还与各行政主管部门、街道、镇签订了依法行政责任书，将依法行政纳入了部门领导的年度考核。同样，局长应诉制度出台后，行政管理人员的压力也空前加大，谁都害怕因为自己的过失而将自己的局长推上法庭。

　　就这样，一次次的出庭应诉，也是一次次的矫正，将政府部门从以往靠政府权威行政，转向政府依法行政。

　　于是，又出现了这样的新事例：徐汇区周沈巷的违法建筑连成片，多年想拆没拆成。去年，徐汇区政府改变“突击拆违”的思路，从“告知书”到“政府通告”，再到政府帮助，以法定的行政程序，让居民知道为什么要拆，什么时候拆，政府可以帮居民做些什么。结果，居民在规定的时间内自己搬出了违法搭建的危棚简屋，存在了10多年的近万平方米的违法建筑在10天时间里全部拆除，没有一个居民上访、起诉。

　　正如一位专家所说，以前搞突击行动，冲击的不仅是违法建筑，还冲掉了居民的知情权和政府的告知义务，现在将维护居民的合法权益体现到程序中去，这就是依法行政。

　　环保局长对记者说，我们现在执法也和以前不一样了———以前发现有问题，一张罚单递过去，当事人措手不及，有些甚至不知道自己越过了哪条法律界限，执法中经常会发生矛盾。而现在如果发现有问题，第一步先发整改通知书，明确告知什么行为违反了哪方面的法律规定，限什么时间内整改。事先告知法律条款，再给你一段整改的期限。一般在限期内整改的，都会从轻处罚，甚至不罚。而对超出期限不作整改的，再作处罚时，当事人在情理和法理上都比较容易接受。

　　这位局长说，毕竟我们国家目前还处在法治的建设过程中，每年国家、地方出台的法律、法规涉及方方面面，普通百姓不一定都很了解。因此，通过整改通知书的方式告知当事人法律条款，既尊重了当事人，减少了执法中的矛盾，更使法律法规通过一种平稳的方式，渗透到了人们的行为中。

　　一切，都源于依法行政意识的规范与增强。

　　胜败与否其实并不重要

　　关键是公众对法律公正的认同

　　据区政府法制办的有关领导介绍，其实，2005年也不能完全说是零败诉。有几起诉讼案件进入法庭审理程序后，行政部门改变了具体行政行为，原告也作了撤诉。客观地说，这是值得称道的行政部门自我纠错行为，从严格意义上讲，这也是一种隐性的败诉。

　　然而，胜败都不重要，重要的是让老百姓看到自己在法庭上和应诉的局长是两个彼此平等的主体，这里没有局长，只有法律，这里能给大家公平。对政府而言，既要赢得起官司，更要输得起官司。赢了官司，说明行政部门在管理中没有发生错误，说明执法水准还经得起检验。但政府决不能怕输官司。输了官司的环保局长说，出庭前我们考虑了几种选择，比如可以改变行政行为，退还罚款，以取得原告撤诉，避免败诉的结果发生；如果败诉，可以通过申诉，扳回败局，因为环保局是根据国家主管部门的法规来执法的，是有依据的。但是，这位具有博士学位的局长最后接受了败诉，对判决结果没有申诉。因为他知道，法规有疏漏之处。

　　有时候，输掉官司比赢了官司更有意义。那起官司败诉后，环保局长在区政府常务会上受到了区政府领导的表扬。而市有关部门也很快启动立法程序，对地方的审批名录进行了补充、完善。业内人士都认为，这是环保局长的败诉作出的贡献，他虽败犹荣。

　　而对老百姓来说，法庭应该成为社会公平、公正的堡垒。该胜的官司没胜，该输的官司没输，最后带来的不仅是对官司的看法，更是对法律公正的质疑。局长出庭应诉，不仅承担着对案件的那份领导责任，同时作为和原告平等的诉讼主体，共同接受法律的判决，有可能胜，也可能败，这就是大家都能接受的平等。这也是居民逐步从信访部门走向法院之门的原因之一，折射出的是居民对法律公正的认同。

　　有意思的是，虽然局长出庭应诉制度实施近两年了，且每次出庭都会承担着不小的压力，然而，“您是希望居民通过信访部门解决问题，还是希望居民把您再一次地推上被告席？”当记者问局长这样一个问题时，答案几乎是不约而同：希望诉讼。哪怕是有过败诉经历的局长，也作了这项选择。

　　也许，这就是社会的进步。

　　新闻纵深

　　让行政权力“阳光”化

　　作为新的政治文明生长点，行政首长问责制在非典以来的中国，一直是百姓以及专家学者们热议的话题。起初的“问责风暴”近来愈加走向制度化：2004年4月中共中央批准实施《党政领导干部辞职暂行规定》，详细列举了九种应该引咎辞职的情形；2005年3月国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》、4月全国人大常委会通过《公务员法》，均对问责制作出规定。温家宝总理提出政府必须做到“有权必有责，用权受监督、侵权要赔偿”的理念，正成为从中央到地方的行动。

　　上个月国务院向社会公布的《国务院2006年工作要点》，再次将人们的心弦触动，使人们的目光聚拢。这使得普通老百姓第一次可以直观地在了解国务院一年要做些什么事的同时，还可一目了然地了解到哪方面的事，具体是国务院哪个部门负责，是哪个部门的责任，可谓分工明确，责任清晰。观察人士认为，已连续4年以“国务院工作要点”来狠抓当年政府工作落实的做法，显示出中央政府在领导推动深化行政管理体制改革的过程中，身体力行作表率，正在将“责任政府”等与政府自身现代化有关的概念变成实践。

　　“工作要点”在最后部分特别要求“国务院各部门和单位要根据本要点抓紧制定本部门和本单位的2006年工作要点，并报国务院备案”。可以肯定，在强调建立健全行政问责制的背景下，任何部门和单位都不敢对一年后将成为问责依据的部门工作要点有哪怕些许的懈怠和忽视，但是否完全能摆脱多少年来已成“习惯”的“部门利益”，尤其是在一些涉及人民群众切身利益的问题上，能否在具体执行“国务院工作要点”过程中更多地真正以群众利益为立场，仍是人们所担心的。

　　我国有500多万公务员和近3000万事业干部，“流水不腐”方能“户枢不蠹”，沿着法治轨道前进的问责制，正是力保“流水不腐”的一个实际措施。当前我国突发公共事件多，是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，这就愈加需要有效增强作为公共应对中枢的行政首长体系的责任感与职守感。仅仅靠首长负责制当然是不够的，但如果没有首长负责制也是万万不行的。

　　中国行政问责制，正走向纵深。(袁昭宇洪梅芬 杭州日报)