[视点]暂住证：从“管理型”向“服务型” 转变

　　本报记者周兴旺

　　我国的暂住证管理办法已经延续了20年，改变过去过分单一的外来人口管理制度势在必行。尽管短期内不会废止，但暂住证的功能扩容已成大势所趋。

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　　背景新闻

　　我国的暂住证管理办法已经延续了20年之久，早在1985年，公安部根据1958年《中华人民共和国户口登记条例》第16条，制定了《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，1995年6月2日，公安部出台了《暂住证申领办法》。该《办法》规定：离开常住户口所在地到暂住地暂住30日以上，且年满16周岁的公民，均须办理暂住证。

　　研究人员指出：对外来流动人口特别是外来务工人员实行暂住证管理办法，在一定程度上有利于警方进行社会治安的管理。但由于暂住证管理办法功能的单一性，也带来不少的问题。暂住证的功能必须从过去的“管卡型”向“服务型”转变，否则将很难继续推进下去。新一轮改革正加速进行

　　北京市正在酝酿新一轮的暂住证管理办法的改革。北京市委副书记强卫日前向媒体透露，今后，持有北京暂住证的外来人员将逐步享受北京市民待遇。

　　“今后的暂住证不再只具备管理流动人口功能，持证者还能享受到子女教育、医疗、购车上京牌、计划生育等一系列服务。”强卫在接受媒体采访时透露，北京将马上着手成立专门机构，实现对流动人口的管理，同时又加强对流动人口的服务。

　　北京市关于暂住证改革的设想是新的一轮全国范围的暂住证管理办法改革的一个缩影。

　　在上海，早在两年前就开始了由暂住证向居住证转轨的试点。上海市政府新闻发言人焦扬不久前表示：多证并一证是上海户籍管理改革的方向，居住证在设计时就已经涵盖了包括暂住证在内的多种证件的功能。目前来讲，暂住证还将和居住证并行一段时间。待条件成熟后，再逐步并轨。在上海，居住证比暂住证显然更受人们的欢迎。

　　在深圳，由暂住证逐步向居住证转型也已经被确定为改革的方向。“深圳市政府已经成立了居住证管理领导小组。将在第三季度向市人大提交立法建议，推动立法程序。”3月28日，深圳市公安局副局长申少保说，“居住证争取年内推行……我们将淡化户籍概念，而强调市民和居民的概念。”

　　申少保说，办理居住证的人将能享受政府提供的医疗、教育、社会保障等方面的服务。而不办证的人在深圳将不能租赁房屋，寻找工作。

　　由此可见，随着居住证的登台亮相，暂住证在深圳将慢慢地退出，已经是必然的趋势。

　　在浙江，浙江省委省政府日前联合印发了《关于进一步加强和改进对农村进城务工人员服务和管理的若干意见》，要求各部门加快清理对进城务工人员户籍管理方面限制性、歧视性政策。

　　《意见》指出：改进对暂住人口登记和暂住证的申领发放和管理，将逐步实行临时居住证(登记簿)和居住证(登记簿)制度。对在本地居住一定年限、具备一定条件但尚不具备户口迁移条件的流动人口，给予享受与本地常住人口在子女就学、计划生育、卫生防疫、证照办理、科技申报、专业技术职务任职资格评定等方面基本同等的待遇。在浙江，居住证将很快成为主流。

　　另据了解，河南、湖北、海南、重庆、山东等省份，也在着手进行外来流动人口的户籍管理变革。

　　“暂住证是否需要取消，这个问题各地的意见还不统一。”中国社会科学院的刘代涌研究员指出，“但暂住证改革正在加快进行。”改革要体现便民方向

　　“暂住证应该取消，现在都用第二代身份证了，用身份证管理外来人口不是很好吗？为什么还要办暂住证，给我们增加了麻烦。”来自河北的马小姐在北京的一家公司上班，她认为政府再要求办理暂住证是不必要的。

　　“暂住证还是需要的，只是要简化手续。”来自湖北的王先生在北京创业，自己当了公司的老板，“对于雇用外地员工，我还是优先考虑有暂住证的。如果没有，我会帮他跑，就是手续太麻烦了。”

　　“暂住证没必要一年一办，能不能和身份证一样，10年办一次。”来自东北的李女士在北京已经务工多年，还买了房子，但没有北京户口，依旧得年年去办理暂住证。

　　在我们的随机采访中，大部分进京务工者都不反对办理暂住证，即使少数人反对办理暂住证，也是因为办理手续太烦琐。

　　宁小姐是4年前来到北京的，由于工作需要她想学开车。但是到了驾校的报名处她才知道，自己是外地户口，必须要有北京的暂住证，于是她就去了当地的派出所办理暂住证。可是到了派出所她才知道，办理暂住证时，如果自己在北京有房子必须出示购房合同。没有房子属于租住，必须有居委会出示的介绍信，还要拿着租赁房屋的房产证明才能够办理。而宁小姐住的房子是朋友的，他们家房产证一直没有办。这样宁小姐就办理不了暂住证，学车的计划也就耽搁了。

　　由于办理暂住证存在着诸多不便之处，甚至会给申办者带来一些不必要的麻烦，致使许多外来人员办理暂住证的积极性不高。

　　“现在的暂住证办证率很低。2004年本区办证数只有26万人，与实际流动人口数相比，仅为三分之一。这种情况不是个别的，在各区都有出现。”海淀区的一民警对媒体说。

　　在外来人员管理条例废止后，外来务工经商人员不办理暂住证，公安机关也不能处以罚款，更不能责令限期离京。目前，只有在办理住房贷款、学车申请驾照、银行挂失等几个环节里，外来人员在京需出示暂住证。

　　“办了也没用。”来自河南开封的“打工青年艺术团”创办人孙恒说，他身边的朋友很多都未办理暂住证。

　　“如果暂住证的用处大了，那么流动人口就会自觉、自愿去办。”一位基层民警说。

　　“应该把办理暂住证当做一项便民行动来看待，如果办暂住证与吃快餐同样方便，暂住证的推广面就能显著扩大。”刘代涌研究员说。服务功能扩容成为趋势

　　2005年3月，经过北京市人大常委会表决，实行了10年的《北京市外地来京务工经商人员管理条例》宣告“寿终正寝”。

　　对于《管理条例》的正式废止，北京市人大法制委员会副主任委员张引表示，上个世纪90年代中期，这部随民工潮的涌入应运而生的管理条例，在当时有效地确保了北京市民的平稳生活，起到了加强流动人员管理、维护首都社会秩序等作用。而随着《中华人民共和国行政许可法》的颁布及“乱收费”的清理整顿，管理条例的主要内容已经不适应国家的有关政策和法律。

　　但北京市明确表示，暂住证在北京不会被取消。北京市公安局负责人介绍说，随着城市发展和人口流动，暂住证将逐渐成为流动人口进行各种社会活动的凭证，所以暂住证在北京不会取消，只会相应地增加其服务功能，比如流动人口子女上学、在京买车、申请工作岗位、加入社会保障体系等都需要以暂住证作为身份证明。

　　对基层民警而言，查暂住证是最头疼的工作之一。2004年3月《城市收容遣送管理办法》取消后，警方对无暂住证的人已没有任何强制措施。“查看暂住证工作难度太大，稍有不注意就可能被对方投诉。”民警小李对记者说。

　　目前，北京市针对不按规定申报暂住户口登记、申领暂住证的，经公安机关通知拒不改正的，对直接责任人或者暂住人处以50元以下罚款或者警告。很显然，这样的处罚措施的督促作用是相当有限的。

　　为了发挥暂住证管理办法的效能，北京市新近采取的对策就是使暂住证的服务功能扩容。

　　北京市委副书记强卫表示：过去大多数流动人员不愿主动去办暂住证，今后，这个证要靠自身增加的服务功能，来吸引流动人员都能积极去办证。

　　在北京太阳宫派出所，记者看到，为了方便该辖区内外来人口办理暂住证，该所在辖区内以居委会为单位建立了暂住证办理点，外来人口不出小区就能办好手续，而且整个办证只收取5元钱的工本费，过去需要出示的房主的房产证也可以用其身份证复印件代替。

　　刘代涌指出：“暂住证不会被彻底取消，但暂住证会变得越来越有用。”他建议外来务工人员更踊跃地办理暂住证，“因为这样做能带来更多的方便”。