具体形成过程是
——1994年，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》提出，建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度，发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系。《决定》首次把建立分层次的住房供应体系，建立市场和保障相结合的住房新体
制作为住房制度改革的重要目标。1995年，国务院决定实施国家安居工程，推动了经济适用住房的起步和发展。
——1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》提出，建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。1999年和2001年，国务院颁布并修订了《住房公积金管理条例》，强化了住房公积金管理，把住房公积金制度纳入法制化轨道。这些规定，初步完善了城镇住房供应体系，形成了住房保障体系的基本框架。
——2003年，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》对住房供应体系和保障体系做了进一步完善。提出完善住房供应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房；要求合理确定经济适用住房和廉租住房供应对象，并做好其住房供应保障工作。同年12月，建设部等5部门修订印发了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。2004年5月，建设部等4部门印发了《经济适用住房管理办法》。这些规定，明确了建立以普通商品住房为主的住房供应体系，完善了经济适用住房和廉租住房保障政策。
