观察:国企政策性破产“大限”倒记时

　　政策性破产的最大意义在于，打开了一条国有企业的退出通道，改变了国企“有生无死”、没有优胜劣汰的历史

　　国务院办公厅日前转发全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组《关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作意见的通知》明确，实施政策性关闭破产的期限为2005年至2008年。我国将在3年内政策性关闭破产2116户国有企业，涉及国有金融机构债权2271.6亿

元，职工351万人。

　　国有企业实施政策性关闭破产，是在特定时期为解决“由于国家政策调整使得一些国企出现资不抵债”等历史遗留问题而采取的一项特殊政策。在这项安排中，国家为相关国企的破产提供政策支持，包括职工安置方案、破产财产处置、破产预案制定、清算组、银行呆坏账核销等。

　　政策性关闭破产3年大限，意味着2008年后，无论是国企，还是外企、民企，都将站在同一起跑线上，按照市场经济规律，依法实施破产。促进国有经济结构调整

　　从宏观角度看，实施政策性破产是实现国有企业改革与脱困目标的重要手段，是提高国有企业整体效益和综合素质的有效措施。通过实施政策性破产，一批国有困难企业顺利地退出了市场，促进了国有经济结构调整，提高了国有经济的整体素质。从微观角度看，通过实施政策性破产，消除了一批亏损源，国有企业经济效益大幅度提高。

　　实施国有企业政策性破产，是在适当保障债权人利益的前提下开展的工作。国有企业的负债主要分为三类：一类是国有银行的贷款和金融资产管理公司债权；二类是对其他债权人的负债；三类是部分国有企业中的外国政府贷款或转贷款。

　　国有银行和资产管理公司为主要债权人。在国有企业实施政策性破产前，首先要对外国政府贷款或转贷款进行全额清偿或落实偿还责任。对于国有银行和资产管理公司的债权，国务院和全国领导小组有关文件反复强调，企业破产不得逃废银行债务。

　　专家认为，国有企业政策性破产是符合中国国情的、实事求是的制度设计，在国有经济结构调整中发挥了积极作用，但应当进一步总结经验，改进有关政策，使之在今后一个时期国有经济结构调整中继续发挥作用。国家财政“埋单”

　　《关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作意见的通知》，对政策性关闭破产做了总体规划：一是新增1610户拟关闭破产企业，涉及国有金融机构债权1502.6亿元，职工228万人；二是目前已送各国有金融机构审核的拟关闭破产企业，共506户，涉及国有金融机构债权769亿元，职工123万人。《通知》规定，已列入规划的拟关闭破产企业，按年度编制关闭破产计划。全国领导小组按规定程序组织有关部门和国有金融机构进行审核，上报国务院批准后组织实施。政策性破产最终都由国家财政“埋单”。据国资委统计，1994年到2004年底，全国共实施政策性关闭破产项目3484个，核销金融机构债权2370亿元，安置关闭破产企业职工667万人。

　　随着国企政策性破产的“大限”倒计时开始，工作力度日益加大。来自财政部的资料显示，2005年，中央财政安排资金220亿元，对115家国有企业实施了政策性关闭破产，安置职工59万多人。

　　“搞好国有企业，事关全国人民的根本利益，做大、做强、搞活国企，是增强财政最根本的保证。政策性破产解决的是国企的历史遗留问题，要给‘救命钱’，也要给‘买棺材钱’，宏观上大多数人的利益，是必要的改革成本。”对外经济贸易大学教授丁建臣表示。挺进“改革深水区”

　　实施政策性关闭破产的重点是：继续支持东北地区等老工业基地振兴和中西部地区经济结构调整；支持军工企业改革脱困和资源枯竭煤矿关闭破产；继续做好有色金属困难企业关闭破产的收尾工作。

　　2004年，国务院提出用3~5年时间基本解决国有企业分离办社会职能的问题。2004年底，中石油、中石化、东风汽车三大集团分离办社会职能的试点工作基本完成。

　　2005年，有办社会职能的其余74家中央直管企业，全部纳入第二批分离办社会职能工作的范围。而农垦、森工等中央企业因时机还不成熟，暂不列入考虑。

　　截至2005年9月底，这74家中央企业分离办社会职能的工作已经全面启动，1600多个中小学校和公检法机构从企业分离，移交地方政府，涉及职工近14万人。2005年，厂办大集体改革也试点开局。

　　振兴东北的障碍，最大的是历史包袱，其中一个大包袱就是厂办大集体。2005年11月6日，国务院批复了由财政部、国资委和劳动保障部门联合上报的《东北地区厂办大集体改革试点工作指导意见》（下称《指导意见》）。目标是通过制度、体制和机制三方面的创新，使厂办大集体与主办国有企业彻底分离，成为产权清晰、自负盈亏的法人实体和市场主体，切实减轻主办国企的负担，为进一步深化国企改革创造条件。

　　《指导意见》提出在试点的基础上，争取用3年左右时间，妥善解决东北地区厂办大集体的问题，并适时在全国推开。财政部明确表示，将拿出资金积极推动东北地区的试点。对于国有经济战略布局结构调整和国有金融体系改革，财政的支持力度也在加大。与新《破产法》衔接

　　自始至终参与国企破产试点、新《破产法》起草工作的中国政法大学研究生院院长李曙光说，政策性破产的最大意义在于，它打开了一条国有企业的退出通道，改变了国企“有生无死”、没有优胜劣汰的历史。“其实新《破产法》的启动也来自对政策性破产的研究，正因为发现了政策性破产的很多问题，我们才做报告给国务院，国务院又将报告转给全国人大，1994年就立刻组建了新《破产法》的起草小组。”

　　从维持政策连续性，加快推进国企改革的角度出发，草拟中的新《破产法》亦为政策性破产预留了空间，规定“在本法施行前国务院规定的期限和范围内的国有企业实施破产的特殊事宜，按照国务院有关规定办理”。

　　分析人士认为，一国破产法律制度的完善与否，已成为衡量其市场经济成熟程度的重要标志。在新《破产法》即将提交全国人大常委会三审前夕，国务院通过“国企关闭破产四年规划”，加快解决历史遗留问题的步伐，无疑是在呼应新《破产法》中的相关要求，为这部法律的施行清除障碍。