加快推进历史性转变 努力开创环境保护工作新局面　 ——在2006年全国环保厅局长会议上的讲话

　　国家环保总局局长 周生贤

　　同志们:

　　党中央、国务院历来高度重视环境保护。胡锦涛总书记在参加今年义务植树活动时强调:“要从全面落实科学发展观的高度，持之以恒地抓好生态环境保护和建设工作，着力解

决生态环境保护和建设方面存在的突出问题，切实为人民群众创造良好的生产生活环境。要通过全社会长期不懈的努力，使我们的祖国天更蓝、地更绿、水更清、空气更洁净，人与自然的关系更和谐。”胡总书记的讲话高瞻远瞩，从中华民族长远发展的高度出发，为环境保护事业发展指明了奋斗方向。温家宝总理在第六次全国环保大会上的重要讲话，全面分析了环境保护面临的形势，深刻阐述了加强环境保护的重大意义，强调做好新形势下的环保工作，关键是要加快实现“三个转变”，明确了“十一五”环境保护的指导思想和目标，部署了今后一个时期的环保工作。曾培炎副总理在总结讲话中，对贯彻落实第六次全国环保大会精神和国务院《决定》，从编制规划、强化措施、完善机制、严格执法、加强领导等方面，作出了明确指示。

　　第六次全国环保大会刚刚结束，我们紧接着召开全国环保厅局长会议，主要是研究如何更快更好地贯彻落实第六次全国环保大会精神和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》；在认真总结松花江重大水环境污染事件经验教训的基础上，统一思想，明确当前和今后一个时期环保工作的总体思路；总结2005年全国环保工作，部署2006年工作。下面，我讲四点意见。

　　一、2005年环保工作2005年是我国环保史上不平凡的一年。党中央、国务院进一步加强对环保工作的领导，为解决环境问题、促进环保事业发展作出了一系列重大决策。胡锦涛总书记主持中央政治局常委会专题研究环保工作；温家宝总理两次主持国务院常务会议，审议“十一五”环保工作思路；国务院发布了关于加强环境保护的决定，确定今后一个时期，特别是“十一五”环保目标、任务和措施；吴官正同志到总局专题调研并发表重要讲话；曾培炎同志为总局党组中心学习组上党课；华建敏同志到总局现场办公。充分体现了党中央、国务院对环境保护的高度重视。

　　一年来，在党中央、国务院的正确领导下，在各地各部门的大力支持下，经过各级环保部门的共同努力，环保工作取得积极进展。一是重点流域区域城市海域污染防治工作进一步加强，污染治理工程建设进度加快。二是深入开展了整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动。查处环境违法案件近3万件，取缔关闭污染企业2600多家，处理责任人300多人。重点整治了晋陕蒙宁交界地区能源“黑三角”污染、湘黔渝交界地区“锰三角”污染。三是开展了建设项目环评和“三同时”制度执行情况大检查。对全国5.5万个在建和拟建项目进行了全面清查，查出不符合环保要求的建设项目1190项。叫停了30项违法开工的大型建设项目；为处理圆明园防渗工程违反环评法问题举行了首次听证会。四是开展了全国环境安全大检查。共出动环境执法人员11.2万人次，检查企业4.3万多家，查出环境安全问题和隐患2万多处。五是开展了国家环境保护“十一五”规划编制工作，完成了全国生态功能区划，编制了《全国重点生态功能保护区建设规划》。六是开展了生态省建设，创建了一批环保模范城市、生态示范区、环境优美乡镇。七是妥善解决了核电设施重大质量问题，保障了核与辐射环境安全。

　　2005年，全国环保系统经历了一次特殊考验。11月13日发生的松花江重大水环境污染事件，给沿岸人民群众生产生活带来严重影响。在党中央、国务院直接领导下，国务院有关部门、两省政府和驻军、武警部队共同配合，积极开展污染防控工作。总局机关、直属单位以及11个省市环保部门的300多名干部和专家，在40多个日日夜夜中，冒严寒、踏冰雪，战斗在松花江污染防控第一线。我们与有关地方和部门联合行动，及时监测和预测污染迁移变化情况；我们坦诚相见，增信释疑，与俄方专家积极协作，联合开展水质监测，及时向国际社会发布信息，主动加强与有关国际组织的交流，展示了我负责任的大国形象；我们指导沿江各地严格控制污染物排放，重点保护好饮用水源地，制定并实施科学的用水方案。经过扎实有效的工作，确保了松花江沿岸居民的饮用水安全，实现了温家宝总理“绝不让一个人喝不上水，也绝不让一个人喝上污水”的谆谆嘱托；在生态环境影响评估的基础上，印发了“告别污染，快乐过年”宣传年画，以通俗易懂的“安民告示”，让沿岸群众消除了顾虑，过了一个安全祥和的春节。2006年3月29日，国务院常务会议审议并原则通过《松花江流域水污染防治规划》，“十一五”松花江流域水污染防治工作即将全面展开。

　　这一事件的妥善处置，充分显示了以胡锦涛同志为总书记的党中央驾驭国内外复杂形势的能力，体现了社会主义集中力量办大事的优越性。水利、农业、建设、科技、外交、宣传等部门与环保部门密切配合，地方和中央步调一致，为成功应对突发环境事件创造了先决条件。通过宣传中央决策，正确把握舆论导向，避免了社会震动，坚定了群众对政府处理危机的信心。在规模空前的环保工作者大集结中，展示了“忠于职守、造福人民，科学严谨、求实创新，不畏艰难、无私奉献，团结协作、众志成城”的中国环保精神。松花江水污染防控工作积累的经验，是有效应对突发环境事件的一笔宝贵财富。

　　前车之覆，后车之鉴；不知戒，后必有。松花江水污染事件是一面镜子，其教训是深刻的。为避免重蹈覆辙，我们必须痛定思痛，深刻汲取教训。

　　第一，要坚持污染防治这个重点不动摇。我国工业化、城市化正处于快速发展阶段，环境污染的压力持续加大，突发环境事件频发，群体性环境事件呈上升趋势。保障人民群众身体健康，有效防范和及时应对突发环境事件是环保工作的重要职责。因此，必须重点抓好污染防治，有效防范和及时应对工业污染事故，确保环境安全。

　　第二，要严格履行执法监督基本职责不削弱。执法监督是法律赋予环保部门的神圣职责，是党和人民的重托。我国的环境法律法规虽然不少，但是难以适应形势发展和实际工作需要，难以有效约束环境违法行为，加上地方保护主义的干扰，落实执法监督职责的困难很大。这就更需要我们把主要精力放在加强执法监督上，以更大的决心、下更大的力气破解执法难题，依法强化管理，切实提高执法监督水平。

　　第三，要抓紧环境保护能力建设不放松。工作任务与工作能力必须相互匹配，否则，再好的愿望也会化为乌有；如果环境监测跟不上，就无法准确判断环境形势，工作方向就难免出现偏差，有限的环保资源就难以用在刀刃上；预警监测严重滞后，就可能丧失控制突发事件的最好时机；应急方案不落实，事故来了就难免手忙脚乱，应对起来就会无的放矢；污染隐患在哪里都搞不清楚，防范和应对突发环境事件必然疲于奔命，防控工作只能穷于应付；基层能力跟不上，环境管理的大厦就不稳固，环境执法监督就失去了根基。因此，越是任务繁重，越要加强能力建设。

　　第四，要狠抓机关作风不懈怠。政治路线确定之后，干部就是决定因素。环保工作肩负着保障群众健康、促进科学发展、维护社会稳定的重任，如果环保队伍思想不过硬、作风不踏实、业务不精通，工作就会浮在面上，任务就落实不了。“没有规矩无以成方圆”。完成工作任务必须有好的制度作保障。华而不实的制度只能挂在墙上，碰到重大问题就会不攻自破。有了制度关键在落实，只有把制度落到实处，工作起来才能政令畅通，应对难题才能泰然自若，在大风大浪面前才能经得起考验，才能不辜负人民的厚望和国家的重托。

　　马克思主义认识论告诉我们，只有实践了的东西，才能深刻认识它、熟练掌握它、有效利用它。正是汲取了松花江水污染事件的经验教训，在之后发生的广东北江镉污染等8起重大突发环境事件中，我们周密部署、科学指挥，有效抑制了污染扩散，及时控制了事态发展。

　　二、加快推进历史性转变温家宝总理强调:做好新形势下的环保工作，关键是要加快实现三个转变:一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，在保护环境中求发展。二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，做到不欠新账，多还旧账，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况。三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。

　　温家宝总理强调的“三个转变”，突出了“并重”、“同步”、“综合”，这是针对环境保护已成为经济社会发展中的一个薄弱环节，作出的重大战略判断。温家宝总理在分析“十五”环境保护指标没有完成时指出，一些地方重经济发展、轻环境保护，甚至不惜以牺牲环境为代价换取经济增长；在加快发展的过程中付出了比较大的环境代价。总理强调，靠过量消耗资源和牺牲环境维持经济增长是不可持续的。不加快调整产业结构，不转变经济增长方式，环境污染的问题就难以从根本上解决。曾副总理要求我们尤其要深化对经济发展与环境保护关系的认识，在工业化、城镇化的进程中，我们不能再走一些国家走过的先污染后治理的老路，也不能允许边治理边破坏的状况继续下去。必须加快实现从粗放型增长向集约型增长的转变，摈弃以牺牲环境换取经济增长的做法，坚持以保护环境优化经济增长，促进环境与发展相协调。

　　从温家宝总理和曾培炎副总理语重心长的谆谆教诲中，我们不难看出，环境保护滞后于经济发展的实质在于以牺牲环境换取经济增长。因此，第一个转变:从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，就是要从指导思想上把环境保护摆上更加突出的战略位置，把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，在提高经济发展的质量和效益中减少污染。第二个转变:从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，就是要改变被动、事后、补救、消极环保的状况，形成主动、事前、预防、积极环保的格局。第三个转变:从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，就是要适应新形势，加快体制机制创新，用改革的办法解决发展中的环境问题。

　　从“三个转变”的关系来看，轻环境保护重经济增长，环境与经济的关系必然是以牺牲环境换取经济增长，环保工作必然处于被动、事后、补救、消极的状态，环境保护必然滞后于经济发展；只有保护环境与经济增长并重，环境保护才能成为优化经济增长的手段，环保工作才能形成主动、事前、预防、积极的格局，环境保护与经济发展才能实现同步。环境保护主要借助于行政手段，环境管理的力量就会相对较弱，以环境换取经济增长的状况就难以改变，环境保护必然滞后于经济发展。综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法保护环境，环境管理的力量必然得到壮大，保护环境优化经济增长的局面才能形成，环境保护和经济发展同步推进才能真正得以实现。“三个转变”相互依存、相互促进、相得益彰，共同构成战略性、方向性、历史性的转变。实现历史性转变，必须坚决摒弃以牺牲环境换取经济增长的做法，坚持走以保护环境优化经济增长的路子，从根本上解决环境保护与经济发展的矛盾，实现同步推进。

　　十六大以来，中央提出了树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大战略思想；提出建设资源节约型、环境友好型社会，加快转变经济增长方式，大力发展循环经济；要求明确不同区域的功能定位，形成各具特色的区域发展格局。中央的一系列战略决策表明，我国环境与发展的关系正在发生重大变化。环境保护成为现代化建设的一项重大任务，环境容量成为区域布局的重要依据，环境管理成为结构调整的重要手段，环境标准成为市场准入的重要条件，环境成本成为价格形成机制的重要因素。这些重大变化，标志着我国环保工作进入了以保护环境优化经济增长的新阶段。随着综合国力的增强和环保事业的发展，实行历史性转变的基本条件已经具备，推进历史性转变已经成为时代进步的迫切要求。同时，历史性转变的提出孕育着一个环保新战略的诞生。

　　第一，实行历史性转变，是全面落实科学发展观的重大措施。科学发展观是指导发展的世界观和方法论的集中体现。落实科学发展观，必须坚持以人为本，转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量。我国人口基数大，人均资源相对不足，生态环境脆弱。粗放型经济增长方式不仅使经济发展质量难以提高，资源环境也不堪重负。我国单位资源产出水平仅相当于美国的1/10、日本的1/20，单位GDP二氧化硫和氮氧化物排放量是发达国家的8～9倍。加快转变经济增长方式已经成为我们面临的重大战略任务。国内外经验表明，加强环境保护，是优化经济结构、转变经济增长方式的重要手段。从20世纪70年代开始，日本通过执行严格的环境政策，促进了经济结构的调整，仅用了十几年时间，就基本解决了产业污染问题，经济质量也迅速提高。我国太湖的五里湖污染治理，投入了25亿元改善环境，带来的土地增值可以产生50亿元以上的直接经济效益，既美化了群众的生活环境，又拉动了经济增长。

　　第二，实行历史性转变，是全面建设小康社会的根本要求。本世纪头20年，是我国全面建设小康社会的重要时期。要在国民经济保持平稳较快增长的同时，使重点地区和城市环境质量得到改善，生态环境恶化趋势基本遏制。这是难度很大但又必须实现的目标。“十五”计划确定的环保指标没有完成，进一步增加了“十一五”环保工作的难度。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确要求，到2010年，在GDP年均增长7.5％的同时，单位GDP能源消耗降低20％，主要污染物排放总量减少10％。这是约束性的指标，是必须实现的目标，具有明确的政策导向。如果继续沿袭以牺牲环境换取经济增长的老路，不仅环保目标难以实现，还将影响经济社会发展全局。我们必须加快推动历史性转变，确保全面建设小康社会目标的顺利实现。

　　第三，实行历史性转变，是构建社会主义和谐社会的重要保障。人与自然和谐发展，是和谐社会的重要组成部分。人与自然的矛盾越尖锐，环境保护在构建和谐社会中的地位越重要。近年来，因环境问题引发的群体性事件以年均29％的速度递增，严重影响社会稳定。2005年，全国发生环境污染纠纷5.1万起。自松花江水污染事件发生以来，全国发生各类突发环境事件76起，平均每两天就发生一起。如果环境保护继续被动适应经济增长，这种状况将难以遏制，甚至有愈演愈烈之势。因此，环保工作必须加快推动历史性转变，下大力气解决涉及人民群众利益的突出环境问题，有效化解各类环境矛盾和纠纷，维护社会和谐稳定。

　　第四，实行历史性转变，是推动环保事业蓬勃发展的强大动力。经过30多年的努力，我国环保事业取得重要进展。随着经济规模的不断扩大，环境压力持续增加。当前和今后一个时期，我国环境问题日益严重与增长方式转变缓慢的矛盾突出，协调经济与环境关系的难度越来越大；人民群众改善环境的迫切性与环境治理长期性的矛盾突出，环境问题成为引发社会矛盾的“焦点”问题；污染形势日益严峻与国际环保要求越来越高的矛盾突出，环境与发展空间受到挑战。我们必须以更高的层次、更宽的视野看待环境问题，把环境保护放到经济社会发展的全局中准确判断环境形势，放到全面建设小康社会的目标中看待群众环境需求，放到再生产的全过程中全面防控环境污染，加快推动历史性转变。

　　我们正在推动的历史性转变，是一个具有中国特色、基于中国国情、符合发展实际、融入发展全局的转变，是承上与启下相连、希望与困难同在、机遇与挑战并存时期的转变，是蝉蜕时期的痛苦与希望，是一个嬗变过程。我们必须以更大的决心和勇气，全力推动历史性转变。

　　三、当前和今后一个时期环保工作总体思路

　　当前和今后一个时期，全国环保系统要以科学发展观为指导，围绕国务院《决定》确定的七项重点任务，举全局之力，全面推进重点突破，下决心切实解决突出的环境问题。具体要求是:突出一个重点；办好两件大事；落实三项制度；强化四项工作；加强“五大建设”；处理好六个关系。

　　确定这样的思路，主要基于三个方面的考虑。一是基于贯彻国务院领导同志的明确指示。温家宝总理在2006年的政府工作报告中，对当前环境形势作出重大判断，强调“环境污染加剧”是“十五”时期经济社会发展中的一个突出问题；在记者招待会上指出:“环境污染已经成为当前中国发展中的一个重大问题，这个问题至今没有得到很好的解决。”强调“特别是对重要的水体、空气和土地的面源污染，要有计划、有步骤的治理。”曾培炎副总理2月23日在人民日报发表的署名文章中指出:要“坚持全面推进、重点突破，切实解决危害人民群众利益的突出环境问题。”“要建立先进的环境监测预警体系和完备的执法监督体系，提高环境管理的能力。”二是基于落实国务院《决定》的各项要求。《决定》确定的各项任务和措施，是各地各部门和全社会的共同任务。环保部门必须从自身的职责出发，理清思路，明确重点。污染防治是环保部门最基本的职能，《决定》确定的七项重点任务有五项是污染防治。污染防治任务不落实，落实《决定》就无从谈起。三是基于各方面的意见和建议。2006年1～3月份，总局召开了一系列座谈会。先后在济南、成都、北京召开了东部、中西部、四个直辖市环保局长座谈会，听取省、市、县三级环保局长对全国环保工作和环保总局的意见和建议；征求了环境领域著名专家、学者的意见和建议；走访了中央、国务院24个部门；同时也分别听取了总局一些老同志、年轻同志、科技人员的意见。大家从总结经验教训出发，结合切身体会，普遍认为，把污染防治摆上突出位置，切实加强执法监督和环境监测，全面增强基层能力建设，是环保事业加快发展的客观要求。

　　这个思路的具体内容是:

　　第一，突出一个重点国务院《决定》提出的七项重点任务是:以饮水安全和重点流域治理为重点，加强水污染防治；以强化污染防治为重点，加强城市环境保护；以降低二氧化硫排放总量为重点，推进大气污染防治；以土壤污染防治为重点，加强农村环境保护；以促进人与自然和谐为重点，强化生态保护；以核设施和放射源监管为重点，确保核与辐射环境安全；以实施国家环保工程为重点，推动解决当前突出的环境问题。

　　这七项重点任务的重中之重是污染防治，而保障饮水安全又是重中之重的首要任务。之所以确定这样的原则，一是污染治理任务相当艰巨。全国流经城市的河段普遍受到污染。“三河三湖”虽然经过多年治理，但除太湖外，其它流域水质至今没有根本好转，长江三峡库区及上游、黄河小浪底水库及上游、松花江又因污染问题突出相继被列为治理重点。在大城市空气环境质量有所好转的同时，一些中小城市污染有加重趋势。以煤为主的能源结构长期难以改变，燃煤量快速增长与脱硫设施建设进展缓慢的矛盾日益突出，二氧化硫治理面临巨大压力。工业污染尚未得到有效控制。还有相当多的工业污染物没有纳入治理范围，因企业管理不善造成的污染依然严重，由生产事故引发的环境污染事件相当突出。二是污染造成的危害大。近年来发生的突发环境事件，基本上是由于环境污染造成的，而且频率逐渐增加，范围不断扩大，有的甚至造成严重后果。据初步统计，2005年发生的环境事故中，有97.1％属于污染事故，其中水污染事故占50.6％，大气污染事故占39.8％，造成的直接经济损失高达1.05亿元。因环境污染引发的群体性事件逐年增多，而且多发于经济发达地区，对抗程度明显高于其他群体性事件。三是社会对污染问题反映强烈。近年来，群众的环境投诉以每年30％的速度上升。群众来信中95％反映的是污染问题，群众来访中93％的诉求是摆脱污染困扰。“两会”期间代表、委员的提案和议案，反映的环境问题绝大多数都是污染问题。四是污染压力持续加大。未来十五年，我国工业化、城市化进程加快，消费转型，汽车、房地产、基础设施的快速发展将对能源原材料工业产生巨大需求，污染产生量也将随之增长。据专家测算，按现在的资源消耗和污染控制水平，2020年污染负荷将比2000年增加4～5倍。因此，污染问题在今后相当长的时期仍然是环保工作的主要矛盾，必须树立长期奋斗的思想。

　　“民以食为天，民以水为本”。把保障饮水安全作为首要任务，是因为饮水问题关系到人民群众的基本生存需求。胡锦涛总书记多次对群众饮水问题作出重要批示，明确指示“要增强紧迫感，深入调研，科学论证，提出解决方案，认真加以解决，使群众喝上‘放心水’”。当前，全国有近3亿农村人口饮用不合格的水，保障农村饮水安全的任务相当繁重。同时，城市饮用水源也潜伏着危险。目前，我国饮用水源地水质评价标准中有机物指标偏少，一些饮用水源水质状况调查结果表明，有相当一部分水源地检出挥发性和半挥发性有机污染物以及有机氯、有机磷农药。让群众喝上干净的水，是党和政府赋予环保部门维护群众环境权益的重要职责。如果不能有效解决饮水安全问题，我们将愧对人民群众，愧对环保事业。因此，要把饮用水源保护作为民心工程、德政工程，切实抓紧抓好。

　　强调污染防治绝不是回到“三废”治理的原点，而是环保工作的战略重组，是做强做大环保工作的重大举措，是污染防治工作质的飞跃。同时，抓重点并非只谋重点，不顾全面，而是要以重点带动全局。全面推进重点突破是两点论和重点论的统一。要在全面推进七项重点任务的同时，着力抓好“重中之重”和“首要任务”的攻坚克难。

　　加强污染防治，必须坚持“预防为主、综合治理”，强化从源头预防污染，以大工程带动快治理。要坚持污染防治与生态保护相结合，把生态治理作为污染防治的战略措施，围绕饮用水源地保护和流域污染防治，做好生态保护工作，以生态修复扩大环境容量，以生态措施治理环境污染；加强自然保护区管理，保护生物多样性。

　　第二，办好两件大事环保部门的权威来自于执法监督，执法监督的基础在于环境监测。环境监测预警体系和环境执法监督体系是做好环保工作的根本保证，也是各级环保部门的立足之本。如果我们没有科学的手段，决策和管理就没有依据；如果我们的执法队伍软弱无力，我们的监督管理就会严重失控。办好这两件大事，是全国环保工作的当务之急。

　　1.建设先进的环境监测预警体系要按照数据准确、代表性强、方法科学、传输及时的要求，建设先进的环境监测预警体系，做到全面反映环境质量状况和变化趋势，及时跟踪污染源变化情况，准确预警各类环境突发事件，满足环境管理需要。这个体系主要包括:一要建立和完善全国环境质量监测和污染源监督性监测网络，形成科学的网络运行机制和信息发布机制；二要设置科学的环境监测管理系统，理顺环境监测的机制和体制；三要具备达到标准的常规监测能力和应急监测能力；四要建立和完善科学的环境监测技术系统、先进的技术装备系统、实用的质量管理系统；五是建立高素质的人才队伍和完善的后勤保障系统。需要强调的是，人才问题是实现既定目标的重要保证。只有各类人才全面发展，形成一支具有强大战斗力的监测队伍，才能适应未来环保事业的繁荣和发展。

　　2.建设完备的环境执法监督体系“立法是依据，执法是关键，监督是保证。”这是我国法制工作的经验总结，也是建设完备的环境执法监督体系的基本要求。完备的环境执法监督体系必须达到权责明确、行为规范、监督有力、高效运转的要求。在执法活动中，首先，要有健全的环境行政执法责任制。将行政执法权力与执法责任有机结合，健全责任追究制度，完善环保系统内部稽查机制。二要依法界定执法职责，科学设定执法岗位，明确执法程序，公布执法结果。三要有健全的执法机构、强有力的执法队伍和先进的执法装备。四要建立内部监督、层级监督和外部监督相结合的监督机制，完善环境违法举报制度。五要建立污染受害者法律援助机制、环境民事和公诉制度，完善环境犯罪案件移送程序。

　　第三，落实三项制度环境影响评价制度、污染物排放总量控制制度、环境目标责任制，是参与环境与发展综合决策的切入点，是实施环境保护综合管理的重要保障。我们要以环境目标责任制为龙头、以总量控制和环境影响评价为调控手段，全面提升环境管理水平。

　　1.强化环境影响评价制度环境影响评价是把住环境污染和生态破坏的重要关口、保障科学发展的一把“利剑”，也是环保部门最大的权力。如果我们把不好这道关口，今天的新项目，就是明天的老污染。一定要珍惜人民赋予我们的权力，用好这个“杀手锏”，决不能向未来犯罪。要把规划环评作为环保部门参与综合决策的主渠道，在试点的基础上，全面推行各类规划的环境影响评价，建立完善规划环评专家审查机制，提高实施规划环评和决策环评的能力，从源头上防止环境污染和生态破坏，使保护环境的着力点从微观层面进入宏观层面。通过严格环境准入抑制粗放型经济增长。要用改革的办法解决环评工作中存在的问题，切实提高环评质量，使之真正成为宏观经济管理的“调节器”，防止环境污染和生态破坏的“控制闸”，预警宏观经济发展趋势的“晴雨表”。

　　当前，强化环评制度重在落实。必须尽快扭转重审批轻监管、未审批就开工、不审批也建设的局面，切实做到环评提出的污染防治、生态保护措施与建设项目主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。

　　2.推行污染物排放总量控制制度总量控制是环境管理的核心，是环境管理的技术手段，也是减少环境污染的“总闸门”。要通过控制污染“增量”，削减污染“存量”，使污染“总量”保持在环境容量允许的范围内。总量控制的关键是要有科学的污染物总量测算方法和合理的指标分配方法。要根据各地的环境容量、经济社会发展水平、产业结构及排污状况等综合因素，科学确定总量控制指标。要做到“五落实”:把总量控制指标落实到重点行业的结构调整中，依靠淘汰落后生产能力腾出总量；落实到重点流域区域城市海域的污染治理中，依靠环保工程减排总量；落实到城市群的建设规划中，依靠优化发展降低总量；落实到重点企业的发展中，依靠清洁生产削减总量；落实到建设项目环评审批中，依靠“以新带老”消化总量。要通过强化限期治理、排污收费、排污许可证等管理措施削减总量。要科学合理地利用环境容量优化产业布局，在满足环境容量、实现环境目标的同时，为经济建设提供发展空间。

　　3.实行环境目标责任制环保目标考核和责任追究制度，是落实政府环保责任的制度保障，是各部门依法履行环保职责的约束机制。要确保各项环保任务落到实处，必须明确责任，通过科学、有效的政绩考核，引导各级领导落实科学发展观，克服急功近利的短期行为，切实加强环境保护。一是将环境质量、污染物排放总量、重点环保工程等各项目标和任务分解到各级政府，一级抓一级，层层抓落实，确保认识到位、责任到位、措施到位、投入到位。二是对主要污染物的削减目标完成情况进行严格考核，做到每半年公布一次，年终检查一次，五年全面验收一次。最近，中组部在体现科学发展观的地方党政领导班子和领导干部综合评价体系中，已将环保指标列入干部实绩分析评价要点。这是干部任用制度的重要改革，也是落实领导干部环保责任的重大举措。要以此为契机，推动环境目标责任制的全面落实。三是实行严格的环境保护问责和奖惩制。2006年初，监察部和总局联合发布了《环境保护违法违纪处分暂行规定》。要结合落实这个规定，对完成任务好的表彰奖励；对没完成任务、环境质量恶化、发生重大污染事故的追究责任。四是要把各省、自治区、直辖市环保目标考核结果向党中央、全国人大、国务院报告，向社会公布。

　　第四，强化四项工作做好环保工作，关键在法治，基础在宣传，支撑在科技，出路在创新。只有切实加强环境政策法制、宣传教育、科技、国际合作，才能做到基础扎实，保障有力，从根本上提高环保工作的水平。

　　1.加强环境法制，完善环境政策体系

　　加强立法是依法保护环境的根本保障。环境法制建设要注重源头控制、维护群众环境权益、履行国际公约。抓紧修改和完善现行法规标准，填补法律空白。同时，各地要积极争取人大、政府的支持，抓紧完善地方性法规，力争通过5～10年的努力，形成覆盖环境保护各个领域、门类齐全、功能完备、措施有力的环境法规标准体系，从根本上解决“违法成本低、守法成本高”的问题，切实把环境保护纳入法治化轨道。

　　要积极配合有关部门完善环境政策体系。外部性、社会性、公共性是环境保护的内在特点。一是从外部性出发，完善有利于环境保护的价格、税收等政策，积极促进污染外部成本内部化；二是从社会性出发，坚持“污染者付费”，推动落实城市污水和垃圾处理收费政策；三是从公共性出发，充分发挥市场机制在污染治理中的作用，努力提高污染治理水平和资金使用效率；四是扩大环境信息公开范围，健全社会监督机制，鼓励公众参与。

　　2.加强环境科技创新提高环境管理水平，必须依靠技术进步；解决结构型、复合型和压缩型环境问题，必须依靠自主创新。要从环境战略、环境应用技术和环境标准研究等方面入手，选择具有一定基础优势、关系可持续发展全局和环境安全的关键领域，作为环境科技的突破口。要大力提升原始创新能力，突破长期制约环境保护的技术“瓶颈”；加强环境政策和管理技术的研究，集成现有科研成果和先进管理模式，建立环境技术管理体系，加强科技试点示范，使之真正转化为保护环境的现实生产力；要争取将环境科技项目列入国家和地方攻关课题，依靠社会科研力量，全面推动环境科学事业的发展。

　　3.加强环境宣传教育保护环境是全民族的事业。建设环境友好型社会需要每个公民身体力行。只有全社会形成崇尚节约、保护环境的良好氛围，人人为之尽责出力，环保事业才有希望。要协同配合有关部门和新闻媒体，坚持不懈地开展环境政策法规宣传，不断提高全社会的环境法制观念；要加强对领导干部、重点企业负责人的环保培训，提高依法行政和守法经营意识；要争取将环境保护列入素质教育的重要内容，强化学校环境基础教育，开展全民环保科普宣传；要倡导环境文化和生态文明，提升全民环境伦理道德水准，自觉约束自身环境行为；要及时报道和表彰环境保护的先进典型，公开揭露和批评污染环境、破坏生态的违法行为。要树立社会主义“八荣八耻”荣辱观，在全系统形成知荣辱、树新风、促和谐的文明风尚。大力弘扬中国环保精神，提高环保系统的凝聚力和战斗力。

　　4.加强国际环境合作与交流保护环境是人类共同的事业。当前，环境问题已经成为国际关系、国际贸易的重要内容和影响国家对外形象的重要因素，也是国际合作中最活跃的领域之一。要积极参与国际环境公约和议定书的谈判，认真履行国际环境公约，树立负责任的大国形象。要加强与周边及广大发展中国家的环境合作，维护我国和其他发展中国家环境权益，努力消除“中国环境威胁论”的不良影响。同时，要积极引进国外先进的管理技术和经验，促进我国环境管理水平的提高。

　　第五，加强“五大建设”

　　推动环保事业的发展，必须把队伍能力建设摆上更加突出的位置。要按照“工作高效率、服务高质量、对自己高标准”的“三高要求”，全面开展思想、作风、组织、业务、制度“五大建设”。“五大建设”的重点是思想建设。思想建设的重点是严格遵守政治纪律，坚决与党中央保持一致；作风建设的重点是要下功夫抓落实；组织建设的重点是检查《党政领导干部选拔任用工作条例》的执行情况；业务建设主要是端正业务思想，提高业务水平；制度建设就是要在建立和完善先进性教育长效机制的基础上，继续向前推进。努力形成既有民主又有集中、既有自由又有纪律、既有统一意志又有个人心情舒畅的“六有”局面。

　　第六，处理好六个关系环境保护涉及方方面面、各个领域。各种矛盾和冲突不可避免。如果处理得好，环保工作就会沿着正确的方向健康发展；处理不好，就会相互掣肘，彼此阻碍。环保部门必须坚持以科学发展观统领全局，在继承中创新，在改革中发展，主动处理好六个关系。

　　1.正确处理经济发展、社会进步与环境保护的关系

　　环境保护说到底是处理环境与发展的关系，处理人类对物质产品需求与环境需求的关系。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，我们既不能脱离社会主义初级阶段搞环保，也不能以社会主义初级阶段为借口宽容污染。处理好经济发展、社会进步与环境保护的关系，关键是要加快推动历史性转变。

　　2.正确处理当前与长远的关系环境保护的基础性、战略性，环境形势的严峻性、复杂性，环保工作的长期性、艰巨性，要求我们既要集中力量解决与人民群众利益最直接、最现实的环境问题，又要把事关中华民族长远发展的环境问题摆上议程统筹规划；既要抓住一些短期能够见效的环境问题，集中力量攻坚克难，尽快改变现状，又要稳扎稳打，步步为营，逐步解决长期影响群众利益的难点问题；既要尽力而为、积极进取，又要量力而行、稳步推进。环境保护的目标一旦确定，就要一步一个脚印地向着目标迈进，在实际工作中绝不能出现偏移，更不能逆向操作。

　　3.正确处理政府主导和市场推进的关系

　　“市场失灵”是环境保护领域的突出特点，“政府主导”是环境保护的必然要求。政府的作用主要体现在:一是制定环境政策法规，加强环境执法，规范环境行为；二是对具有公共和准公共产品性质的环保领域进行投资；三是完善机制，制定有利于环境保护的经济政策，促进企业和社会投入，建立全国统一的环保产业大市场。政府履行环保职责，必须完善环保部门统一监管与有关部门分工负责的协调机制。要按照相互理解、加强沟通、合作共事、共谋发展的原则，主动与各有关部门密切合作，形成管理环境的合力。市场在污染治理中发挥着配置资源的基础性作用。要通过推行污染治理市场化，吸引社会资金。通过排污交易试点，提高环境治理效益和资金使用效率。在实际工作中，该由市场发挥作用的领域政府不能包办代替，该由政府承担的责任绝不能“缺位”，该由市场配置的资源政府绝不能垄断。

　　4.正确处理中央与地方的关系我国实行地方政府对辖区环境质量负责和分级管理的体制。做好环保工作，必须充分发挥中央和地方两个积极性。国家在确定环境目标、制定环境政策法规和环境规划时，既要维护全国环保工作的整体性，又要考虑区域自然环境与经济发展的差异性，为地方环保工作的自主性留下一定空间。在保持全国环保工作统一性的同时，鼓励有条件的地区先行一步。各地必须自觉服从国家环境目标和总体部署，自觉服从国家对区域环境保护的统一协调，自觉加强与周边地区、特别是流域下游地区和下风向地区的协调。要因地制宜地落实政策，创造性地开展工作。地方环保部门既要对当地政府负责，又要对上级环保部门负责，要力戒地方保护主义，坚决杜绝“上有政策，下有对策”的错误倾向，保证环保系统步调一致，令行禁止。

　　5.正确处理城市与农村环保工作的关系

　　长期以来，城市是环保工作的主战场。近年来，城乡环境保护“二元结构”的问题日益突出。要注重城乡发展的系统性、互补性和协同性，按照“以城带乡、以乡促城、城乡联动、总体推进”的原则，引导农民采用有利于环境保护的生产生活方式，增强农村防治污染的能力，扶持生态农业的发展。要采取严格措施，有效防止工业污染向农村转移，城市污染向郊县转移。特别要加大整治乡镇工业和规模化养殖业污染，解决农民饮用水源污染问题。与城市污染相对集中的特点相比，农村污染呈高度分散的状态。要努力把握农村环境保护的规律，积极探索尊重农民意愿、符合农村特点的环境管理模式，协同有关部门共同加强农村环保工作。

　　6.正确处理区域之间环境保护的关系

　　我国地形复杂、生态类型多样、区域发展不平衡，环境管理必须实行分类指导。国家提出要根据资源环境承载能力和发展潜力，对不同区域实行优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发。这是实行分类指导的基础。要依此确定不同区域的环境“准入门槛”，设置不同区域的产业淘汰和污染治理政策。要建立区域协调机制，共同采取措施，坚决防止落后生产技术、设备和已经关闭的企业由东部向中西部转移。健全补偿机制，积极协助有关部门完善生态补偿政策，让那些为流域环境安全作出贡献的上游地区，从财政转移支付中得到补助，从受益地区获取补偿；上游省份排污对下游省份造成污染事故的，上游也要承担赔付责任。健全扶持机制，加大国家对欠发达地区环境执法监督和监测预警能力建设的支持力度。健全互助机制，加强东中西部地区的合作交流与对口支援，推动环境管理水平共同提高。

　　四、2006年主要工作任务2006年是实施“十一五”规划的开局之年，也是贯彻落实第六次全国环保大会精神和国务院《决定》的起步之年。现在已经过去3个多月了，时间紧，任务重，我们必须牢牢抓住关系“十一五”规划全局的关键环节，突出重点，狠抓落实，务求实效。

　　(一)全面贯彻落实第六次全国环保大会精神

　　第六次全国环保大会是深入贯彻党的十六届五中全会精神和国务院《决定》，全面部署“十一五”环保工作的动员大会，也是一次强化措施、完善机制、改革创新的大会。全国环保系统一定要认真学习温家宝总理、曾培炎副总理的重要讲话，深刻领会会议的精神实质，统一思想，明确任务，坚定信心，扎扎实实地落实好会议提出的各项任务。具体要做到:开一个会议，发一个文件。会后要立即向同级党委和政府作一次全面汇报，争取以政府名义召开一次全省(区、市)环保大会，发布一个关于加强环境保护工作的文件，力争解决一些实际问题。

　　当前，我国环保工作进入了以保护环境优化经济增长的新阶段，主要目标是建设环境友好型社会，主要任务是加快推动历史性转变，总体思路是全面推进重点突破，主要措施是抓落实、抓实干、抓细节、抓基层。贯彻这次大会精神和国务院《决定》，关键要在抓落实上下功夫。各级环保部门首先要统一思想，把握全局，在目标任务上抓落实。要把认识统一到这次大会精神和《决定》的要求上来，牢固树立和落实科学发展观，思想上一心一意不动摇，工作上锲而不舍不放松，作风上真抓实干不争论。二要集中全力，强化措施，在重点工作上抓落实。加快改革创新，完善政策措施，把力量集中到重点工作上来，务求实效，一抓到底。三要认真调研，精心安排，在工作部署上抓落实。深入基层，深入实际，了解新情况，研究新问题，不断提高工作水平。要关心基层、支持基层、加强基层，切实增强基层环保部门的工作能力。四要从严要求，真抓实干，在转变作风上抓落实。完善管理制度，提高干部素质。在抓落实上看能力，在抓实干上看素质，在抓细节上看水平，努力完成2006年的各项工作任务。

　　(二)依法强化污染防治各级环保部门要切实加强环境执法，挺直腰杆，敢于碰硬，坚决查处环境违法行为，不管涉及到谁，都要一查到底，决不手软；环保干部要学会用法、科学用法、善于用法，严厉打击违法行为；上级环保部门要理解、关心、支持下级环保部门的工作，为他们严格环境执法撑腰；要通过上上下下的共同努力，在全系统形成勇于执法、敢于执法、善于执法的良好氛围。要下决心啃硬骨头，坚决打好“十一五”环境执法第一仗。2006年，环境执法的重点主要集中在三个方面。

　　一是切实加强饮用水源保护工作。重点检查集中式饮用水源，对水源保护区内所有排污单位要逐一核查，查找污染隐患，并采取坚决措施予以消除。对水源保护区内的污染企业，该迁的迁，该关的关，绝不姑息迁就。要坚决取缔关闭一批危及农民饮水安全的污染企业。要配合全国人大常委会做好水污染防治法执法检查。要加强与水利、农业、建设、国土资源等部门的协调配合，共同解决一批群众饮水难的问题。要严肃查处一批危害群众饮水安全的违法排污行为，将处理结果向人大、政府报告，并向社会公布。营造“污染水源、人人喊打”的社会氛围，动员广大人民群众自觉行动起来，共同保护我们赖以生存的饮用水源水质安全。

　　二是抓住解决部分行业产能过剩的有利时机，强化工业污染防治。要以关闭产能过剩的污染企业为重点，继续开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动，坚决淘汰一批落后的生产工艺和设备，关闭一批污染严重的企业。要以整治开发区环境污染为突破口，严肃查处违反环境影响评价和“三同时”制度的建设项目，坚决控制新污染源，将开发区环境管理纳入正常轨道，防止工业园演变成“污染园”。

　　三是继续开展环境安全大检查，加强污染事故防范和应急工作。重点排查江河沿岸和人口密集区的石油、化工和冶炼企业，努力消除环境隐患。对违反产业政策、违法建设、超标排污、环保设施不正常运转、存在环境风险的，要分别采取淘汰关停、限期治理、建设事故应急处理设施等措施。要进一步完善全国环境突发事件应急体系，明确应急管理体制、机制，强化事故报告制度，逐步解决必要的装备问题。同时，要抓好重点企业和重点部位的预案建设，让应急管理进入每一个排污单位，将环境风险控制在最低的范围内。

　　土壤污染问题直接关系到农产品安全，是人民群众关心的热点问题。防治土壤污染是工业和农业污染防治工作的有机结合点，也是环保部门大有作为的领域。要结合社会主义新农村建设，抓紧全国土壤污染现状调查，全面启动土壤污染防治专项工作。实施“农村小康环保行动计划”，推动农业和农村环境保护。

　　(三)坚决落实环境目标责任制和责任追究制

　　要按照培炎副总理的指示，抓紧完成“十一五”各项规划编制工作。各地都要加快编制本地的环保规划。要认真总结“十五”环保计划编制的经验教训，针对实施过程中存在的突出问题，改进编制工作。要做好与国民经济与社会发展规划的衔接，提高规划的可操作性。要强化规划实施的保障措施，做到责任有主体、投入有渠道、任务有保障。

　　“十一五”期间化学需氧量和二氧化硫削减10％，是一条不可逾越的红线。2006年总量控制工作的重点是摸清底数、分解到位、明确责任，力争在开局之年实现削减2％的任务。要召开水污染防治和大气污染防治两个工作会议，重点研究部署化学需氧量和二氧化硫排放总量控制工作。两个指标的分解是当务之急，我们将尽快下达到各省、自治区、直辖市，各地要力争在六月底以前，通过综合平衡，把指标层层分解到市、县，落实到污染源，采取有力措施努力完成削减任务。

　　落实总量削减任务的主要责任在各级人民政府。2006年重点是明确考核要求、制定考核方案、建立社会公布制度，营造落实责任的良好氛围。要把各地完成指标的情况向社会公布，接受全社会的监督。对没有完成任务的要给予通报批评，责令限期整改。要配合组织部门搞准搞实列入干部实绩分析评价要点的环保指标，防止环保政绩考核流于形式。要切实贯彻《环境保护违法违纪处分暂行规定》，坚决查处一批国家行政机关工作人员环境违法违纪行为。要让那些不重视污染防治工作的领导干部，没有完成年度任务地方的领导干部，得不到提拔重用；让那些漠视环境法律法规的领导干部付出应有的代价。

　　(四)切实加强能力建设目前，“211环境保护”支出科目体系已正式建立，标志着环境保护在财政支出中第一次有了“户头”，这是政府环保投入的重大突破，也是环保能力建设的重要保障。各级环保部门要积极与发展改革、财政部门协调，真正使环保资金“有渠有水”，切实保障环境保护事业发展的各项资金需求，为全面提高环境保护能力打下坚实基础。

　　2006年，全国五个督查中心的组建工作将全面启动，并初步形成协调和监督能力。要理顺督查中心与地方环保部门的关系，形成执法合力。稳步实施设区城市垂直管理体制，加强环境监察机构标准化建设。

　　我们正在和国家发改委衔接《国家环境监管能力建设“十一五”规划》。这项规划提出了三项主要任务:一是建设先进的环境监测预警体系；二是建设完备的执法监督体系；三是改善环境基础设施和条件。

　　在先进的环境监测预警体系建设方面，“十一五”期间要进一步完善国家环境质量监测网络，建成地级以上城市空气质量自动监测网络，基本建成大江大河等重点流域国控和省界水质自动监测网络，基本建成沙尘暴、酸沉降、近岸海域等国家自动环境监测网络，初步建成生态环境监测网络、核与辐射环境安全监测网络。提高污染源监督性监测能力，基本掌握占全国污染负荷65％以上的近8000家重点污染源排污状况。建设国家应急监测网络，各省级环保部门配备水、气环境突发事件应急监测车及仪器设备，地级市配备必要的应急监测设备和防护装备。

　　在完备的环境执法监督体系建设方面，要以加强中西部和县级执法能力建设为重点，加快建设污染源自动监控系统，将占全国工业污染负荷65％的废水、废气重点源纳入远程连续监控体系，及时掌握全国重点企业排污变化情况。

　　在改善环境管理基础设施和条件方面，主要是抓紧环境科研重点实验室和工程技术转化实验室建设、环境宣传教育标准化建设、环境信息化能力建设等。

　　我们要通过五年的规划实施，基本建成国家环境质量监测网络，初步形成较为完备的执法监督体系，使环境管理支撑能力和核安全监管能力明显加强。2006年是实施这个规划的第一年，我们一定要努力做好基础工作。能力建设要由中央和地方共同努力，在积极争取中央财政支持的同时，各地要千方百计争取地方财政提供更多的配套资金。

　　队伍建设是环保事业蓬勃发展的基本保障。要切实把全国环保系统广大干部职工的思想统一到科学发展观上来，统一到历史性转变上来，统一到“全面推进重点突破”的工作思路上来。要进一步巩固先进性教育成果，加强反腐倡廉，推动全系统精神文明建设，提高队伍综合素质。会后，总局将用两个月时间整顿机关作风，加强机关建设，围绕总结松花江事件经验教训，广泛征求各方面的意见，找出薄弱环节，制定整改措施，坚持服务基层，改进工作作风，提高办事效率，努力把环保总局建设成为勤政、廉洁、务实的政府机关，建设成为法制机关、责任机关、服务机关和人民满意的机关，建设成为能够带领新时期全国环保事业快速发展的“火车头”。

　　最后我要特别强调，核与辐射环境管理是关系人民生命财产安全的重大问题，决不能有丝毫麻痹大意。当前，我国正处在核电快速发展时期，核安全管理面临巨大压力，必须全神贯注地抓好每一个环节的安全措施。进一步健全放射源国家、省、市三级安全监管体系，规范放射源和放射性废物安全管理，确保万无一失。

　　同志们，我国环保工作正进入一个关键时期。让我们紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想的伟大旗帜，以科学发展观统领环保工作，站在新的历史起点上，紧紧抓住大好机遇，以崭新的精神面貌、务实的思想作风、高昂的工作热情投身到环保事业发展中，开拓创新，真抓实干，努力开创环境保护工作新局面。

　　谢谢大家！

　　(2006年4月18日)