聚焦深圳改革创新条例：失败者可免责遭质疑

　　资料图片：今年1月1日，深圳市政府前挂有改革开放口号宣传牌。中国内地首部改革创新促进条例将在当地实施

点击此处查看全部新闻图片

　　"试错条例"巩固改革，更推进改革

　　"条例"的出台，之所以一石激起千层浪，主要是因为实现了以下三大突破：一是国内首次将改革纳入立法轨道。这不仅在中国是首开先河，在世界各国也是罕见的。二是鼓励改革，允许试错，"宽容失败"。这被认为是为改革者提供了"护身符"。三是明确国家机关是改革创新的主体，将改革作为行政机关的法定义务。

　　这部"试错条例"第42条规定，在3个条件之下，改革创新工作发生失误可以免责。这3个条件是：改革创新方案制定程序符合条例有关规定；个人和所在单位没有牟取私利；没有与其他单位或个人恶意串通。这是"条例"最突出的亮点，将对改革创新者起到有效的保护和激励作用。有评论说，这是对中央关于坚定改革决心要求的最有效落实，从法律的高度对改革创新提供了最强有力的保护和支持。

　　人民群众是改革事业真正的推动者，没有最广大群众的参与和支持，改革创新就会失去动力，而"条例"有一个新的突破，第四章的主题就是"公众参与"。"条例"明确指出，对涉及公众利益的重大改革创新，有关单位应当举行听证会。有关部门应该及时回复群众提出的改革意见，在进行重大改革时应通过论坛、座谈等形式组织公众研究讨论。"条例"还规定，主管机关在组织评估涉及广大市民、企业切身利益的改革创新方案时，应当吸收一定比例的公众代表参加，并向社会公开评估过程和评估结果。市政府应当建立改革创新公共信息互动平台，为公众参与改革创新提供便利。这样，公众在改革创新上的参与在更大程度上得到尊重，公众参与改革创新的积极性将得到进一步的肯定和发扬光大。有评论指出，"条例"在一定程度上解决了"由谁改革为谁改革"这样一个难题。

　　疑虑之声："免责"似不合时宜，恐将从此打开渎职之门

　　叫好之余，也有很多人忧心忡忡。深圳一位银行职员余丰慧说，目前各个方面的改革，有了很大改变和不同。现在，是深层次的改革，是规范化的改革，是法制化的改革，改革的冒险性、不可确定性大大降低，这个时期再出台"试错条例"是否合适，很值得商榷。

　　北京大学经济学博士后邓盛华认为，"条例"的可操作性值得怀疑。他认为，所谓的"没有牟取私利"等条款规定，本身界定就极为困难，极易造成许多干部免责与脱责，并可能形成保护伞。还有评论指出，这一被称为"试错条例"的法规，其实是一份有限制条件的免责协议，其亮点在于规定了改革者在改革创新发生失误时可以免责的3项条件，但这3项免责条例要实施起来都很难，因为成本颇高。如果查证这些改革者"牟取私利"或与其他单位或个人恶意串通，那就是刑法、公司法等追究的范畴，地方条例也无此能力在这种情况下对改革者加以保护。那么，能够保护的情况就是，改革者的改革并未取得预期的效果时可以不予追究。但如果试错用的是公共资源，就必须有个限度，政府对于公共资源的漠视是最大的犯罪。如果一个掌握公共资源的人屡试屡错，不是说明能力不够，就是有渎职之嫌，甚至可能出于不可告人的目的。由于决策失误不像贪污、腐败那样边界明确、易于查处，有明确的法律条款约束，调查与惩处的成本更高。在复杂的现实生活中，事实上很难区分一个低效率或者负效率的改革行动到底是因为什么原因造成的。正因为如此，这部条例鼓励了改革者的创新勇气，而忽视了政府人员对于公共资源应尽的保护义务，并提前豁免了决策失误。如此，法律与决策的效率均难得到保障。

　　为此一些人提出，"条例"给改革者开了一扇窗，却打破数道门：第一，改革的效率溢出考核范畴；第二，法治公平精神可能遭到破坏；第三，有可能加深决策者对公共资源的漠视。他们呼吁："实现好意图必须辅以完备的举措，事关法治犹须谨慎。"

　　"条例"旨在彰显理性法治精神，期待深圳重燃改革激情

　　深圳市市长许宗衡前不久就颇受争议的首部"改革创新法"---《深圳经济特区改革创新促进条例》发表了看法。他说，该条例重在"鼓励创新、宽容失败"，但并不意味着深圳提倡"冒进式"的改革，"我们强调渐进式的增量改革而非巨变式的改革。经历过几十年的改革开放后，改革要更加理性，思考得更加全面，才能使改革的成本降到最低。"

　　深圳社会科学院院长乐正表示，目前，中国改革的攻坚战刚刚开始，改革触及到社会整体制度方面和深层次的利益，从支持和鼓励改革来看，"条例"出台恰逢其时。"因为现在的改革是理性改革，'摸着石头过河'的时代应该结束了，把法律武器拿出来引领和规范改革是时候了。"

　　改革创新，无罪免责，这是"改革法"中最受争议的条款。"深圳为改革创新甘付代价。"乐正认为，当时把这样的规定写进"条例"，主要是出于保护改革者、促进改革事业的目的。因为任何改革都有风险，这个风险是多方面的，改革是允许失败的，创新不可能每次都成功，就像搞科学试验一样。在这种情况下，改革出现某些偏差、意外，是应该允许的。而且免责还有3个条件，加上公众广泛参与，那种钻空子的情况应该会在工作中尽量避免。"何况，'条例'第42条在免责同时还规定：法律、行政法规另有规定的，从其规定。这就使免责也有了限制，并非无原则试错。"

　　"'条例'主要表明，深圳经济特区重新燃起改革创新的激情，而且把这种激情变为法律上的理性，这表明特区人改革创新的愿望。至于'条例'能不能解决改革中所出现的所有问题，我们不能期望太高。任何一个法律都不能包治百病。里面各方面的工作，还需要相关配套的规章制度。"乐正说，希望关注此事的人们理性地留出一个观察期，不要急于下结论。而深圳市人大法制委员会透露，相关的配套文件还正在研究制定中。"深圳修了一座大坝，不要只看到泄洪口。" 来源：半月谈 记者 李南玲