务实灵活构建公共文化服务体系

　　齐勇锋

　　●代表公共利益提供公共产品和公共服务的公共机构是一个以政府为主体的多元体制，政府并不是唯一合法的公共机构和单一的提供者。在公共服务领域引入市场竞争机制，采取中央政府和地方政府，以及政府与非政府公共服务机构分权的形式竞争性地提供公共产品和公共服务，已成为目前国际上普遍的做法

　　●我国作为全球最大的发展中国家，目前正处于经济、社会和文化转型的社会主义初级阶段，文化生产力还比较落后，公共文化服务体系很不健全，公共文化产品和服务供需的矛盾十分突出，这就决定了必须从我国具体国情的实际出发，在构建公共文化服务体系方面采取更加务实也更为灵活多样的方式

　　●在公共文化服务领域引入社会资本和市场竞争机制，并非是对政府和公共财政在发展公共文化服务事业方面的主导作用的否定。恰恰相反，这样做的目的是针对长期以来我国公共文化服务领域存在的单一国有资本投资体制和投资效益低下、基础设施落后、覆盖面窄的城乡“二元结构”问题，以及国有文化事业单位机制不活、服务数量不足、服务质量普遍较差的问题

　　我国传统的公共文化服务体制是与计划经济体制相适应的政府选择、政府供给的国家垄断性体制和城乡“二元结构”的短缺形态。改革开放以来，随着经济体制改革的日益深化，我国在公共文化服务领域逐步开放投资准入门槛、转变公共财政投资机制和国有文化事业单位管理运行机制等方面进行了有益的探索。但由于长期以来改革目标不明确，因而上述体制弊端至今还没有得到根本性的改变。新世纪新阶段，党的十六届五中全会和中共中央、国务院《关于深化文化体制改革的若干意见》提出“构建公共文化服务体系”的改革目标。那么，怎样才能构建与市场经济体制相适应的公共文化服务体系，满足人民群众日益增长的公共文化需求，实现经济、政治、社会、文化的和谐发展？首先需要在理论和认识上解决在市场经济条件下公共文化产品的生产和提供的方式问题。

　　国际经验表明，在市场经济条件下，除少数纯公共产品由政府直接生产和提供外，绝大多数准公共产品都是采取由政府和市场混合提供的方式。公共产品和公共服务主要由市场提供，存在着消费者“搭便车”的“市场失灵”问题，致使其供给不足；而完全由政府提供，则又矫枉过正，不仅纳税人的税负和政府的财政负担过重，而且容易产生政府和公共服务部门效率低下的“政府失灵”问题，以及由于“寻租”而滋生的腐败问题。从西方经济史的发展历程看，自由主义和干预主义两大派别实际上在交替发挥作用的过程中，出现了相互吸收、逐步合流的趋势。无论是自由主义还是干预主义，都既不否认政府和公共部门的作用，也不否认市场机制配置资源的基础性作用，只不过二者在不同时期强调的侧重点不同而已。事实上，公共产品和公共服务因其“公共性”和“受益范围”而与一定的组织有关。任何公共产品和公共服务都不是独立存在的，而是同某一组织相联系的。公共产品是组织内部成员共享的产品，对内部成员具有“消费的非竞争性和非排他性”，而对于组织的外部成员则具有“消费的竞争性和排他性”。这种组织构成从极小(可以由两个人组成)到极大(由超国家的全球性组织)，其间存在着各种规模。

　　因此，代表公共利益提供公共产品和公共服务的公共机构是一个以政府为主体的多元体制，政府并不是唯一合法的公共机构和单一的提供者。在公共服务领域引入市场竞争机制，采取中央政府和地方政府，以及政府与非政府公共服务机构分权的形式竞争性地提供公共产品和公共服务，已成为目前国际上普遍的做法。

　　公共产品和公共服务也没有单一的生产者。特别要注意的是，不能将公共产品和公共服务的提供与生产相混淆，提供者和生产者可以是同一个单位或机构，也可以不是。公共产品和公共服务的提供是解决谁付费的问题，但是谁生产的问题还要通过公共政策的选择机制做出决策。公共机构提供公共产品和公共服务，但是不一定必须介入生产事务，可以采取政府采购、委托私营部门生产等多种方式，同时，还可以在不同公共机构之间展开竞争来降低成本，提高服务的数量和质量。因此，市场经济的发展使得公共产品和公共服务体制在具体的运营形式上有了更大的灵活性。

　　我国作为全球最大的发展中国家，目前正处于经济、社会和文化转型的社会主义初级阶段，文化生产力还比较落后，公共文化服务体系很不健全，公共文化产品和服务供需的矛盾十分突出，这就决定了必须从我国具体国情的实际出发，在构建公共文化服务体系方面采取更加务实也更为灵活多样的方式。借鉴国际经验，同时总结近几年来在我国文化体制改革和公共文化服务领域进行探索创新的实践经验，由政府、公共机构向社会公众提供公共文化产品和服务的主要方式可以有以下几种类型：(1)公共财政直接投资、公共文化机构生产并提供公共文化产品和服务。(2)产业政策扶持。包括税收减免政策、财政补贴政策等，在政府加强监管的前提下，积极支持各类社会资本投资生产并提供公共文化产品和服务。(3)政府采购。政府委托专业化的公共机构，面向社会公开发布采购标书，采购在质量和数量方面符合政府要求的公共文化产品和服务。(4)委托生产。政府和公共文化机构根据公众需求，通过制定行业和产品标准规范，委托有资质、有信誉的社会机构生产和提供政府规划指定的公共文化产品和服务。(5)特许经营。政府文化主管部门在严格审查文化企、事业单位的资质、信誉的基础上，通过严格的审批制度和市场监管，对某些需要实行特殊监管的准公共文化行业、文化产品和服务实行特许经营，促使其向社会提供合格、健康的公共文化产品和服务。(6)公共文化项目外包。少数缺乏管理和运营能力的准公共文化机构，可以采取政府或公共文化机构提出运营目标，并给予相应的财政经费补贴，把公共文化项目整体对外承包，以及从市场招聘项目负责人等多种市场化的方式来搞活经营管理，提高运营效率。

　　上述第一种方式的适用范围主要是中央级党报、党刊、国家电台、电视台等新闻媒体，全国性的广电骨干传输网络，原创性文化和哲学社会科学研究，国家级文物、博物馆等面向社会大众，且关系国家文化主权和文化信息安全的纯公共文化产品和服务领域。第二至第六种方式的适用范围则包含了其他绝大多数准公共文化产品和服务领域。

　　应当指出，在公共文化服务领域引入社会资本和市场竞争机制，并非是对政府和公共财政在发展公共文化服务事业方面的主导作用的否定，也不意味着我国公共文化服务领域的改革发展要以市场化为目标趋向。恰恰相反，这样做的目的是针对长期以来我国公共文化服务领域存在的单一国有资本投资体制和投资效益低下、基础设施落后、覆盖面窄的城乡“二元结构”问题，以及国有文化事业单位机制不活、服务数量不足、服务质量普遍较差的问题。因而，其目的是通过引进非公有资本和市场竞争机制，优化公共文化服务事业的微观主体，提高公共财政的投资效益，推动国有文化事业单位的改革和机制转换，从而更大程度的发挥市场在文化资源配置的基础性作用，既有利于发挥政府和公共财政在构建公共文化服务体系进程中的主导、主体作用，同时调动全社会参与公共文化建设的积极性和创造性，加快构建高效、覆盖全社会的公共文化服务体系。

　　(作者为国家发改委经济体制与管理研究所研究员、上海交通大学兼职研究员)