发挥人大在节能中的制度性作用

　　诸大建

　　●人大把能源问题纳入讨论决定的重要事项范畴，切实用制度推进解决科学发展中的一些重要问题。能源问题的重要性，表现在它既关系到经济增长的质量，又关系到人民生活的质量。上海市人大常委会把能源节约列入重大事项范围，反映了人大正运用自己的职能作用促进科学发展

　　●人大通过行使重大事项决定权，把能源节约问题纳入国家权力机关的职权范畴。按照宪法与法律规定，我国的决策体制是：党委统一领导，人大作出决定，政府具体执行。如果能源节约属于我国经济社会的重大问题，那就需要把党的决策，通过人大法定程序，转化为具有法律效应的决定决议

　　●发挥人大集思广益和社会参与的优势，推进重大决策的民主化和科学化。人大讨论决定重大事项，更多的是着眼于全社会，体现了包括政府、企业、市民在内的方方面面参与的特点。这就使能源节约这样的重大事项决定，既能在决策过程中增添民主决策、科学决策的份量，又能在决策后具有较强的可执行性

　　“十一五”期间，能源消耗强度减少20%已经确立为我国经济社会发展的重要目标。怎样带动社会公众参与能源节约，并从制度上促进这个目标的实现，是需要认真考虑的问题。上海市人大常委会昨天审议通过的《上海市人民代表大会常务委员会关于进一步加强节约能源工作的决定》，是为保证上述目标实现的一个具有示范意义的制度性措施。这个决定凸现了人大在推进经济社会发展时特有的三方面作用。

　　首先，人大把能源问题纳入讨论决定的重要事项范畴，切实用制度推进解决科学发展中的一些重要问题。能源问题的重要性，表现在它既关系到经济增长的质量，又关系到人民生活的质量。上海市人大常委会把能源节约列入重大事项范围，反映了人大正运用自己的职能作用促进科学发展。

　　在经济增长方面，能源消耗强度过大是影响我国经济增长质量的一个重要因素。从上海来看，尽管上海目前的万元GDP能耗低于全国平均水平，但与国内外先进水平相比还存在不小差距。例如，与兄弟省市先进水平相比，2004年上海万元GDP能耗为0.93吨，高于北京的0.81，浙江的0.82，广东的0.88；与世界先进水平相比，上海目前的能耗强度分别是新加坡的3倍，中国香港的3.5倍，日本大阪的6倍多。上海的未来要提高国际竞争力，就需要进一步大幅度地降低经济增长的能源消耗强度。

　　在人民生活方面，能源消耗量大往往导致空气污染排放量大，从而影响城市的环境质量。我国城市的大气污染特别是二氧化硫排放总量之所以长期得不到削减，主要与能源超常消耗有关。上海“十一五”规划已经制定了使二氧化硫排放总量比2005年削减35%的约束性目标，如果届时不能通过降低能源消耗量来减少二氧化硫排放，那就会影响上海建设成为适宜人居住的现代化大都市的战略目标。

　　观察当前不少地方确定的“十一五”发展规划，可以发现一个现象，即经济增长目标普遍高于全国平均目标，而在能源消耗方面却较少积极作为，有的甚至没有明确提出能源降耗目标。可见，我们的体制仍然存在非科学发展的很大冲动。这种情况下，上海市人大常委会把能源节约作为落实科学发展观的重要举措，将其列入人大依法行使重大事项决定权的范畴，这对于把政府工作和社会关注的重点从单纯的经济增长切实引导到科学发展上来，有着十分积极的意义。

　　其次，人大通过行使重大事项决定权，把能源节约问题纳入国家权力机关的职权范畴。按照宪法与法律规定，我国的决策体制是：党委统一领导，人大作出决定，政府具体执行。如果能源节约属于我国经济社会的重大问题，那就需要把党的决策，通过人大法定程序，转化为具有法律效应的决定决议。

　　在依法执政的情况下，我们对重大事项的决策，特别需要处理好党委决策权、人大决定权、政府行政权三者之间的关系。其中，党的主张需要通过法定程序与人民意愿统一起来；人大在贯彻党的主张时需要广泛反映民意，集聚民智；政府需要把人大的决定创造性地落实在实际工作中。目前，国内不少地方仅仅把人大当作单纯的民意机关，忽略了它在决定社会经济重大事项时的职责。许多重要事项绕过法律程序，以党委决策代替了人大的决定权，或者以党政联合发文形式，规避了人大的决定程序，在一些人心目中形成了“权力机关无权力”的错觉。这样，即便是为国为民的好事，在推行中也难免会碰到不合法的置疑。

　　正是在这个意义上说，上海市人大常委会在能源问题上所作的决定体现了依法决策的精神，体现了执政党善于运用国家政权形式处理国家事务的原则。这对切实发挥人大作为国家权力机关的作用，具有十分重要的示范意义。

　　再次，发挥人大集思广益和社会参与的优势，推进重大决策的民主化和科学化。人大讨论决定重大事项，更多的是着眼于全社会，体现了包括政府、企业、市民在内方方面面参与的特点。这就使能源节约这样的重大事项决定，既能在决策过程中增添民主决策、科学决策的分量，又能在决策后具有较强的可执行性。从上海市人大常委会关于能源节约问题的决定，可以看出这两方面的鲜明特点。

　　在保证决策科学性方面，市人大常委会通过广泛调研，进一步把握了上海近年来能源消耗有较大增长的原因，其很大程度上与高能耗的工业发展有关。有关研究已经证明，上海“十五”期末能源弹性系数的增加主要与工业耗能特别是重化工耗能有关。另一方面，20世纪90年代以来上海能耗下降的因素中，产业结构因素的贡献是75%，技术因素的贡献是25%左右。因此，能源问题的科学决策需要抓住经济增长的源头，从结构节能的角度有重点地加以突破。从科学的经济——能源关系出发，市人大常委会的决定提出了“加快产业结构调整是推进上海节能降耗工作的核心举措”的要求。

　　在保证决策的可执行性方面，上海市人大常委会组成人员深入政府、企业、社区调研，在社会共同参与的基础上，形成了决定有针对性的八条要求。决定强调能源节约要政府、企业、社会多主体联动，市场、行政、法律、宣传多手段配合，形成全社会合作节能的局面。这就把党提出的节能主张最终转化为全社会一体遵循的共同规范，从制度层面提高了能源节约政策的可执行性。

　　（作者为同济大学经济与管理学院教授、博导）