浦东发展的“环境优先”创举

　　夏光

　　●在浦东进入新的发展阶段的时候，明确提出要实行“环境优先”的发展方针，建设“生态城区”，这是一个十分重要的发展战略选择，是浦东发展在认识和行动上的一个大的跨越

　　●环境优先是一种发展理念。对于发达地区，实施环境优先的目的不仅仅是出于保护环境，而且是为了通过实施环境保护措施而提升经济质量。作为长三角龙头的上海，正在重新审视其在未来区域发展中的地位和定位，浦东此刻提出实施环境优先战略，实际上是充当了长三角新发展龙头中的尖兵

　　●目前浦东所遵循的环境保护法律法规，基本上与全国颁行的法律法规是一致的，而全国的法律法规因为要兼顾全国各地的巨大差异而不可能达到环境优先的程度，因此它对将实施环境优先战略的浦东而言是不够解渴的。建议浦东用人大立法的方式明确宣示实行环境优先的方针，并在此原则下出台严于全国一般水平的环境保护法律法规

　　2006年4月18日是上海浦东开发开放16周年，浦东新区以召开环境工作会议的方式庆祝这个纪念日，并决定将正式把“环境优先”作为浦东今后的发展方针，努力建设“生态城区”。我认为浦东新区把环境优先作为今后发展的指导方针是一个主动的选择，是一个正确的抉择。

　　16年前中央决定开发开放浦东，在当时是具有世界影响的事件。按照什么原则和思路进行开发开放，也是当时人们十分关心的问题。《浦东开发“八五”计划和十年设想》明确提出了“坚持经济、社会和生态环境协调统一的开发原则”，16年来，按照这一开发原则，浦东在人口数量剧增、国民经济平均每年以约20%的速度快速增长的情况下，使污染物排放总量逐年削减，万元GDP能耗、水耗都达到了国内先进水平，先后成功举办了APEC首脑会议、《财富》论坛等，连续获得中国人居环境范例奖、国家园林城区、卫生城区、文明城区、环保模范城区等众多荣誉，这些成就表明浦东初步走出了一条经济、社会和环境协调发展的成功之路。16年来，浦东依托环境、养育环境、利用环境，使环境成为吸引人才、支撑产业、发展事业的重要资源，从保护环境中获得了丰厚的回报。

　　现在，在浦东进入新的发展阶段的时候，明确提出要实行“环境优先”的发展方针，建设“生态城区”，这是一个十分重要的发展战略选择，是浦东发展在认识和行动上的一个大的跨越。

　　浦东作出这样的抉择是基于现实区情。今天的浦东已不是当年的浦东，按区域总面积570平方公里、常住人口264万人算，建成区内已成为人口密集之地，随着产业发展，全区可供利用的环境容量比当年已大大缩小。总结起来，浦东未来的发展面临经济增长、资源供给、环境容量、环境安全、综合管理能力等五大压力。这种形势，使浦东的发展方式必须有所转变。现在，浦东经济总量约占全市经济总量的四分之一，这也为浦东实施环境优先打下了经济基础。

　　环境优先的含义，是指环境质量应作为区域内各项工作的基本衡量标准，在其他工作与环境要求有冲突的时候，要服从环境保护的要求。“环境优先”是相对于“经济优先”、“经济与环境兼顾”等而言的，它是一个很高的要求，因此，实施环境优先战略是针对一些特殊区域而提的，并不是在全国普遍这么要求。实施环境优先战略的区域，一般有两种情况：一是经济比较发达、环境容量资源已得到比较大的开发利用、环境压力比较大的地方。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》就指出，“在环境容量有限、自然资源供给不足而经济相对发达的地区实行优化开发，坚持环境优先”。在这种情况下，这个区域未来的发展主要是要改变结构、提升质量，此时实施环境优先就是为了促进这种转变，经济比较发达为实施这种转变提供了条件。浦东应属于这种情况。二是在自然条件非常脆弱，难以承载大规模经济开发活动的地区，或是在自然条件非常优越，大规模开发将毁坏良好的自然遗产的地区，无论这些地区经济是否发达，都应该实施生态优先、环境优先，禁止开发或限制开发，国家对这些地区实行生态补偿和生态移民以保障他们的发展权利和发展机会。我国西部地区很多地方属于这样的区域。

　　环境优先是一种发展理念。对于发达地区，实施环境优先的目的不仅仅是出于保护环境，而且是为了通过实施环境保护措施而提升经济质量。浦东由于正处在这样一个环境稀缺、经济转型的特殊时刻，所以实施环境优先战略正逢其时。

　　在我国，环境优先的理念和实践也已在一些地方展开了。广东省接受我们在研究中提出的“在珠三角地区实行环境优先的总体方针”的政策建议，要求珠三角各城市按照环境优先的原则来布局和安排“十一五”规划，创新思维，细化措施，科学指引，用实际行动建设“和谐广东”。长江三角洲具有与珠江三角洲类似的特征，因此珠三角地区实行环境优先对于长江三角洲也是具有借鉴意义的。作为长三角龙头的上海，正在重新审视其在未来区域发展中的地位和定位，浦东此刻提出实施环境优先战略，实际上是充当了长三角新发展龙头中的尖兵。

　　浦东实施环境优先战略，应该在几个方面采取与以往不同的做法：

　　第一，应根本改革对领导干部的激励制度，不应再以GDP等单一性的经济指标去考核和任用干部，而应根据环境优先原则制定一套专门针对浦东干部的考核任用体系，把环境保护、资源利用等作为重要的衡量标准。

　　第二，将环境保护规划作为其他规划的基础。作为环境优先原则的体现之一，浦东新区的各项发展规划(包括产业发展规划)都应在环境保护规划的原则下进行编制。之所以要这样，是因为现在普遍的做法是先确定经济发展目标，然后再针对这些目标制定一些环境保护对策，这种规划方法是本末倒置的，它反映了经济优先而非环境优先的思维方式。

　　第三，应在环境保护立法和政策上有较大创新。目前浦东所遵循的环境保护法律法规，基本上与全国颁行的法律法规是一致的，而全国的法律法规因为要兼顾全国各地的巨大差异而不可能达到环境优先的程度，因此它对将实施环境优先战略的浦东而言是不够解渴的。建议浦东用人大立法的方式明确宣示实行环境优先的方针，并在此原则下出台严于全国一般水平的环境保护法律法规，强化政府对于环境保护公共事务的管制责任和管理权力，特别是强化环境保护执法部门的职责和权威，建立环境保护的“强政府”，同时扩展公众享有的环境权益，鼓励公众积极参与环境监督管理。

　　第四，建立良好的环境保护治理结构。近十多年来国际上倡导的“环境善治”理论的主要思想，是要在环境保护事务中充分发挥相关主体的作用，并充分利用法律、行政、经济和社会手段，改变环境保护由政府独力举办并过分依赖行政手段的局面。我国参加签署的2003年南非可持续发展世界首脑会议《约翰内斯堡宣言》中就强调“良好的管治对实现可持续发展目标至关重要”。环境善治倡导的手段主要有政府与企业的伙伴关系，政府问责制，下放权力，发挥社会机构的作用，公众参与环境管理，环境信息公开化等。环境善治倡导的公众知情和监督权利，以及公众对政府的配合和补充作用等，都是能从根本上改变环保执法不力状况的措施。对浦东而言，在扩大公众参与环境保护方面，应加强环境权益保障的立法，扶持和引导建立环境保护民间团体。

　　浦东新区主动提出实施环境优先战略，在全国是一个创举，是一个前沿话题，值得我们认真关注和研究。

　　(作者为国家环保总局政策研究中心主任、研究员)