黄山禁售方便面引发质疑 专家称禁令缺乏合理性

　　核心提示

　　行政行为应兼顾合法性与合理性原则

　　 尽量平衡公共利益个体利益协调一致

　　 履行听证程序保障利益相关人参与权

　　艾闻

　　5月9日，黄山景区管委会综合治理办公室就广受公众质疑的“禁售方便面”事件作出解释，称出台这一禁令有充足的法律依据。不料，此番回应一出，再次引发强烈争议。景区的解释是否站得住脚，笔者近日采访了法律学者，对此进行解析。

　　景区回应：颁布禁售令于法有据

　　“五一”黄金周前夕，黄山景区管理部门发布通知，明令禁止在黄山景区内销售方便面。这一做法随即遭到媒体和公众的广泛质疑。面对舆论风波，黄山景区管委会综治办主任许成岭出面作了详细说明。据介绍，这一禁令是依据1989年4月安徽省人大常委会通过的《黄山风景名胜区管理条例》作出的。该条例第十九条规定，“风景区内服务网点和公用设施布局由管委会统一规划”、“管委会可以根据安全和环境卫生的需要，规定禁止经营的商品、服务项目以及禁止使用的燃料、包装物品种”。

　　针对景区禁止销售方便面而带来的一些问题，这位负责人表示，管理部门正在进行相关调研，采取相应措施，保证禁售后游客对方便食品的需求。这些措施包括：在旅游高峰时段对游客自带的方便面不加以限制；对景区内的餐饮进行重新规划，让不愿品尝风味餐的游客选用到低价的方便快餐；对方便快餐的价格实行限价制等。

　　尽管有上述解释，大量游客和景区经营者还是对禁售令表示质疑。

　　专家解析：行政合法性与合理性相平衡

　　《黄山风景名胜区管理条例》能否作为景区管理部门制定政令的法律依据？对此，中国政法大学教授王成栋认为，安徽省人大常委会通过的《黄山风景名胜区管理条例》属于地方性法规，该法规将景区内的部分规划、环境卫生的管理权授给了景区管委会，这在法律上是允许的，管委会的决定与法律法规等上位法没有相抵触。这一禁令之所以引起广泛争议，原因是该禁令的作出没有遵循相应的程序，缺乏合理性，因而造成公众在情感上难以接受。

　　王成栋认为，在行政法上，行政执法部门的执法手段，不仅受行政合法性原理的约束，而且受行政合理性原则的约束，即行政执法行为不仅应当合法，而且应当合理，合乎公众的情感。制定和推出一项行政命令，除了要于法有据外，履行公正的程序也是保证行政行为合理性的重要条件。从这起黄山禁售令事件可以看出，它反映的是公共利益(景区环境保护)与个体利益(如承包户的自主经营权、游客的自由消费权等)之间的冲突。一方面，黄山作为世界自然文化遗产，需要政府来维持旅游秩序和保护自然环境；另一方面，在出台保护性的行政措施时，还要考虑景区经营业户及游客的利益诉求。黄山风景区管理部门在作出禁售决定之前，可以考虑召开听证会，让利益相关人和公众充分表达利益诉求，广泛听取民意。这既能维护程序的公正性，又能确保政令顺畅执行，实现制定这一行政措施的初衷，产生良好的社会效应。在出台政令时，如何平衡行政行为的合法性与合理性的协调一致，需要引起行政管理部门的重视和思考。

　　新闻回放

　　“五一”前夕，黄山风景区综合治理办公室发出通知，以保护卫生环境为由，要求风景辖区各经营单位、承包经营户立即停止销售方便面；违者一经发现立即没收所售商品，情节严重者由工商部门依法查处。此消息经媒体报道后，引起公众的广泛关注，也遭到部分旅游者和经营业主的强烈质疑。

　　公众反应

　　一位“博友”在博客上对禁售令的逻辑进行分析：首先，除了方便面，其他许多饮料食品也有包装袋。如果一律禁售，将给观光游客带来不便；如果不禁售，又有违颁布禁售令的初衷。其次，游客花钱进入景区游览，商家进入景区开店设摊，已经支付了包括环境治理的费用，应履行环境治理职责的正是收取了费用的景区管理部门。再次，制造垃圾的是人而不是方便面，仅靠禁售方便面不能从根本上解决环境污染问题。

　　有网友质疑，在市场经济的背景下，一个风景区综治办，竟可以就一种商品的市场准入作出法规性质的禁令，不知依据何在。

　　有律师评价：风景区管理部门理应从自身入手，成立专门机构，组织专职人员进行整治，不断提高环境保护的能力。发布禁令其实是把自己的义务转嫁给了商家和游客。