中国将对公众参与环保进行立法保护

去年进行的圆明园铺膜听证会，是公众参与环保的有益尝试。本报记者李贵明摄

　　本报讯 环保总局将制定《公众参与环境保护办法》，对公众参与环保进行立法保护。这项立法近日在中国政法大学启动。立法小组负责人、中国政法大学环境资源法研究和服务中心副主任许可祝昨天向记者透露，这部称作《公众参与环境保护办法》的框架草案目前已经完成。

　　据介绍，《公众参与环境保护办法》分为六大部分，除第一章总则和第六章附则之外，其他内容分别围绕环境信息的公开与获知、公众意见的征求与表达、公众监督与补救和法律责任四大方面展开。

　　据悉，公众参与公共行政事务被以专门法规的形式予以明确，这在中国立法史上还是首次。

　　立法焦点一

　　无直接利益也可参与听证

　　《公众参与环境保护办法》草案规定，凡是影响到公众权益的环境项目，在环境主管部门作出决策和行政规定之前，都要吸收公众参与。立法框架中一个颇为引人注目的内容是关于环境保护听证，此规定与此前有关规定相比，听证申请人和听证的适用范围，均予以扩大，不再限于以前的“直接利益关系者”。

　　专家说法

　　“办法消除了听证盲区”

　　关于对环保听证的规定，许可祝说，我国此前颁布的《环境保护行政许可听证暂行办法》已有相应内容。但是该办法中听证的申请主体范围和涉及听证的程序适用范围均过窄，只有“环境保护行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”时，才适用于听证程序。

　　许可祝指出，其中的“直接”二字，将没有直接利益关系的主体，比如关注相关环保事件的环保组织，排除在听证申请范围之外，这非常不利于环保。此外，对于何为“重大利益关系”，现有规定也未予明确。《办法》扩大听证适用范围后，就消除了听证“盲区”。

　　立法焦点二

　　公众可依此起诉环保部门

　　框架草案中专门有一章是有关公众监督与补救的规定。根据该规定，公众有参与的权利，政府有信息公开的义务，如果企业和环保部门不作为或者失察，公众可以通过监督或者诉讼或其他的救济程序，对行政决定和行为提出异议。

　　专家说法

　　“环保部门也套上了箍”

　　许可祝说，在现实操作中，公众对不满意的事情习惯使用一个“告”字，他们能否去告，通过什么渠道去告，这些内容都会以具体条款的形式纳入《办法》起草中。

　　许可祝说，实际上，我国现有的《环境影响评价法》等相关法规，在“法律责任”部分大都缺少公众参与的补救条款。比如，对于建设单位应当组织听证而不组织、公众依法申请听证而被拒绝等情形，均无明确的应对规定。

　　许可祝认为，“救济”本身也包含另外一层概念。在环保事件中，地方环保部门如果未能做好公众参与，那么公众可以求助国家环保总局出面解决，“如果环保部门最终的解决方式也未能让人满意，那么这部《办法》也可以作为公众起诉环保部门的法律依据之一。”

　　由此，许可祝认为，立法本身更多地是对环保部门的全新挑战。“这项法规无疑将为公众参与环保打开一扇门，但同时也是给环保部门加上了一道自我约束和修正的箍。”

　　新闻背后

　　借宋丹丹春晚小品

　　说公众参与重要性

　　据透露，环保总局决定对公众参与环保进行立法，与圆明园铺膜工程等重大环保事件所引发的民意不无关联。

　　“我想借宋丹丹小品里的话，现在国家对环保领域公众参与的要求，不是十分明确，而是相当明确。”在此前举行的立法启动专家研讨会上，环保总局政策法规司副司长别涛说，“有100个理由说明中国需要公众参与环保。”

　　别涛以松花江污染事件为例说，就环境而言，“公众参与不足让我们付出了代价。”

　　立法焦点三

　　公众权益确定为三个方面

　　据悉，《办法》注重了公众参与的程序，凡是拒绝公众参与或者有违程序规定的情况，将属于违法。

　　目前，立法小组已将公众的环保权益设定为三个方面：环境信息的知情权、环保决策的参与权、公众参与的监督和救济。这三个环节从程序上互相关联，并将具有非常强的可操作性。比如信息公开的具体范围、时限及方式等，都将作出详细规定。这些规定，都是现行法规层面上所欠缺的。

　　专家说法

　　“要吃好果需有人搭桥”

　　同为立法小组负责人的中国政法大学环境资源法研究和服务中心主任王灿发指出，现有的环保立法，最大缺点就是重实体、轻程序，其实没有程序就等于没有规定。“你只告诉我有个果子好吃，但我够不着，你不搭桥我就吃不上。这时候程序就是那座桥。”

　　立法焦点四

　　民间环保组织有望发力

　　这项法规，从一开始就体现了公众参与的特性———立法的草案起草由中国政法大学环境资源法研究和服务中心这一非官方机构来承担。而环保，也被认为是普通人接近和参与公共行政事务较为近捷的入口。据了解，“自然之友”等多家民间环保组织参与了立法研讨和论证。另据透露，《办法》草案也考虑增加涉及有关促进民间环保机构参与环保的条款。

　　专家说法

　　“民间组织可减政府压力”

　　许可祝对民间组织的作用十分看好，她说：“我们的设想是，环保部门可以把一部分工作，比如社会调查等，委托给民间组织去做，这样既可缓解环保部门的工作压力，又可以促进民间组织的发展。”

　　本版采写本报记者张瑾