论历史性转变　 本报特约评论员

　　第六次全国环保大会上，温家宝总理意味深长地强调，做好新形势下的环保工作，关键是要加快实现三个转变:一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，在保护环境中求发展。二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，做到不欠新账，多还旧账，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况。三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境

保护工作水平。这三个转变是方向性、战略性、历史性的转变，是我国环境保护发展史上一个新的里程碑。

　　一、准确把握历史性转变的实质

　　三个转变内涵丰富，寓意深刻。充分认识三个转变的内涵，必须深刻理解“并重”、“同步”、“综合”。也就是说，从经济增长与环境保护的地位来看，要把两者摆上同等重要的位置；从环境保护与经济发展的进程来看，两者的推进力度应保持一致。从保护环境的手段来看，不能靠“单打一”的行政办法，要综合运用各种办法，特别要适应社会主义市场经济体制的要求，更多地运用法律、经济和技术的办法。从三个转变的关系来看，第一个转变既是核心又是途径，第二个转变既是目标又是模式，第三个转变既是手段又是保障，三者相辅相成、相得益彰，共同构成历史性转变。

　　三个转变之所以是历史性转变，主要体现在三个方面:

　　第一，三个转变是对我国经济与环境关系的根本性调整。长期以来，一些地方没有正确认识和处理好经济发展与环境保护的关系，重经济增长，轻环境保护，甚至不惜以牺牲环境为代价换取经济增长。推进经济增长的力量远远大于保护环境的力量，经济发展与环保“一条腿长一条腿短”的问题十分突出，两者出现了严重失衡的状态，环境问题已经成为经济发展的“瓶颈”制约。改变这种状况，就是要“并重”、“同步”，解决问题的出路是把环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，以保护环境优化经济增长，促进科学发展，实现两者的内在统一。

　　第二，三个转变是环境保护道路的重大创新。发达国家曾经走过一条“高投入、高消耗、高污染”的发展道路，环境保护经历了先污染后治理的过程。上个世纪70年代初，在工业化水平还不高的情况下，我国就紧跟世界环境保护的发展潮流，开始了保护环境的征程。改革开放以来，我国把环境保护作为一项基本国策，在工业化、城市化快速发展的过程中，环保工作取得了积极成效，减缓了环境恶化的趋势。但是，由于认识上没有“并重”，实践中没有“同步”，增长方式比较粗放，没能从根本上摆脱先污染后治理、边治理边污染的道路，“十五”期间环境污染还在恶化，环境问题成为制约经济发展、损害群众健康、影响社会稳定的重要因素。必须通过经济发展与环境保护的同步推进，做到不欠新账，多还旧账，坚决改变先污染后治理、边治理边破坏的状况；同时，实现的途径绝不能也不可能照搬一些发达国家的现成模式，必须立足于我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段的实际情况，积极探索更加经济有效的环境管理模式，变被动、事后、补救、消极环保为主动、事前、预防、积极环保，走出一条低代价、高效率的环保路子。

　　第三，三个转变是优化资源配置的重大改革。既要将经济增长与环境保护并重，又要将两者有机结合起来，从资源配置的角度来看，一方面要增加环境保护的投入，另一方面，通过壮大环境保护的力量，使环境保护与经济增长处于均衡态势，在对立统一中将促使经济发展的资源配置向提高质量和效益倾斜。从经济发展的路径来看，应当由主要依赖自然资源、物质资本和劳动力扩张的传统路径，转向主要依赖教育、科技、制度、知识促进经济发展的新路径，减轻经济增长对环境的压力。长期以来，环境保护被作为只有投入、没有产出的公益事业，主要依靠行政手段保护环境，结果严重制约着资源配置的水平特别是效率的提高。自觉遵循经济规律和自然规律，要求环保工作必须实行战略重组，进一步突出重点，解决主要矛盾，在优化政府资源配置的同时，通过战略重组这个“指挥棒”，将社会资源吸引到优势领域上来，做大做强环保工作；通过更多地利用法律、经济、技术手段，提高环境保护的资源配置效率。

　　三个转变的核心就是要坚决摈弃以牺牲环境换取经济增长的做法，坚持以保护环境优化经济增长，促进环境与经济相互促进、相互协调、内在统一。无论是从经济与环境的关系来看，还是从人与自然的关系来看，无论是从环境保护的发展模式来看，还是环境保护的资源配置来看，三个转变都是全局性、整体性、战略性、方向性、根本性的变化，因而统称为历史性的转变。

　　二、深刻认识历史性转变提出的背景

　　历史性转变是对我国经济发展和环境保护规律认识的新飞跃。要深刻领会、准确把握历史性转变，必须全面地了解其产生的历史背景。

　　第一，历史性转变是落实科学发展观的必然产物。科学发展观是指导发展的世界观和方法论的集中体现，是我国推动经济社会发展、加快推进社会主义现代化必须长期坚持的重要指导思想。以人为本是科学发展观的本质和核心。单纯的经济增长“见物不见人”，遮蔽或偏离了发展的根本目的。如果经济增长了，物质生活丰富了，但人们喝的水是不干净的，呼吸的空气是肮脏的，吃的食物是不安全的，也就背离了经济建设的初衷。只有把经济增长与环境保护摆上“并重”的位置，在实际工作中同步推进，才能促进人与自然和谐，实现经济发展与环境保护相协调，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，切实提高人民群众的生活质量，保证一代接一代地永续发展。

　　第二，历史性转变是完成建设环境友好型社会战略任务的必然要求。《2006中国可持续发展战略报告》中指出:当前中国生态系统整体功能仍在下降，抵御各种自然灾害的能力在减弱。我们正在以历史上最脆弱、最严峻的生态环境，供养着历史上最大规模的人口，负担历史上最大规模的人类活动，造成了最严重的环境资产损失和经济损失，生态和环境安全成为影响国家安全和可持续发展的重要方面，也是中国21世纪最突出的问题之一。这就决定着我们应该采用更加珍爱环境的生产和生活方式，建设环境友好型社会就是一项重大的战略选择，它要求重塑人与自然的关系，尊重自然规律，以最小的环境代价取得最大的经济社会效益。加快推进历史性转变正是基于建设环境友好型社会的客观要求提出来的。

　　第三，历史性转变是新阶段经济发展与环境保护的客观需要。我国经济社会发展已经进入了人均GDP从1000美元向3000美元过渡的关键时期。根据国际经验，这个时期既是一个“发展机遇期”，也是一个“矛盾凸现期”，同时，也是环境压力最大的时期。如果处理不好，不仅人与自然矛盾进一步尖锐，而且也会加剧人与人、人与社会的矛盾。我国的现代化已经不具备发达国家工业化初期的发展环境，我国所面临的环境挑战，比任何一个大国在工业化过程中所遇到的形势都更加严峻。我们也不具备发达国家现在改善环境的条件，他们采取向发展中国家采购污染密集型产品的战略，将污染转嫁到发展中国家。先污染后治理的路子我们不能走，也根本走不通。高代价、低效率的环保道路必将断送我国环保事业蓬勃发展的前程。加快推进历史性转变，摈弃以牺牲环境换取经济增长的做法，坚持以保护环境优化经济增长，是探索中国特色环境保护道路的唯一选择。

　　第四，历史性转变顺应了世界发展趋势。1972年在斯德哥尔摩召开的人类环境会议，开启了世界各国共同保护环境的征程。1992年的里约环发大会，世界各国达成了可持续发展的共识，2002年世界可持续发展首脑会议，将相互协调的经济发展、社会进步、环境保护作为可持续发展的三大支柱。在30多年的发展进程中，人们逐步认识到单靠末端治理不可能根本解决环境问题。随着污染预防、清洁生产和可持续发展等概念的提出，环境保护战略出现了重大转折:从单纯地解决环境问题转向将发展与环保协调起来，环境保护覆盖范围由末端治理向生产、消费的各个领域延伸，由微观控制向宏观控制拓展。以源头预防、全过程控制和废弃物资源化来替代末端治理成为环境与发展政策的主流。污染控制政策体系越来越趋向综合化、多样化，并强调政策的灵活性。特别是强制性政策与经济激励手段相结合取得了明显的成效。历史性转变的提出，吸收了多年来世界各国环境保护的经验，借鉴了国际社会环境保护理论的有益成果，反映了当代最新的环保理念，顺应了当今世界环境与发展事业前进的潮流。

　　三、坚持以保护环境优化经济增长

　　我国正处于社会主义初级阶段，我们既不能脱离社会主义初级阶段搞环保，也不能以社会主义初级阶段为借口宽容污染，必须坚持以保护环境优化经济增长，努力实现经济增长与环境保护并重，经济发展与环境保护同步。

　　以保护环境优化经济增长的事例，国内外不胜枚举。20世纪50年代先行工业化国家的经济增长逐步向信息时代或者知识经济时代过渡。20世纪60年代后期，环境运动的兴起，环保压力的加大，环境政策的进步，加之1973年的石油危机，使得能源以及部分资源的价格上涨，进一步推动着产业结构向以高技术化、信息化、服务化为标志的方向加快发展，污染物排放量随之迅速下降。例如美国工业氮氧化物的污染贡献率由1965年的36.1％，下降到1980年的22.5％，下降了13.6个百分点；二氧化硫从1965年的52.5％，下降到1980年的29.3％，下降了23.2个百分点。日本从1975年到1980年，工业氮氧化物的排放量由61.5万吨降至54万吨，二氧化硫由110.9万吨降到72万吨，5年中分别下降了12％和35％(缺乏60年代的统计数据)。而日本防止公害的投资在1975年达到顶峰后逐年减少，到1980年只有1975年的1/3，可见产业结构优化贡献之大。

　　我国经济已进入重化工业比重不断上升的阶段，虽然我们不能像发达国家那样通过产业构成的迅速变化来减轻污染，但通过提高“环境门槛”优化经济发展质量、降低污染物排放量的空间很大。如山东、河南都发布了严于国家标准的造纸行业地方标准，2005年山东造纸企业化学需氧量排放量较2000年下降了47％，但销售收入、利税却分别增长了5.4倍和3.7倍；“十五”期间，河南关闭了1050家造纸企业和制浆生产线，削减化学需氧量14.8万吨，造纸总产量由260万吨提高到500万吨。

　　治理和改善环境不仅能带来环境效益、社会效益，运作得好，还能带来显著的经济效益。无锡市把治理污染与城市规划建设相结合，牢固树立“环境就是资源、资产和资本”的理念，积极利用市场机制发展环保事业，使环境资本运作步入了“运用环境资产——多渠道筹措资金——用于整治工程——环境改善和优化——环境资产增值”的良性循环。市政府通过银行借贷等先后投入6亿多元重点对五里湖进行了综合整治，全面实施退渔还湖、清淤调水、绿化造林、景点开发等工程，使五里湖水环境状况明显改善，带动和提高了周边区域的综合功能和资源价格，良好的环境经济效益又反哺环境综合整治，从而实现环境与经济的良性循环。2003年8月，无锡市成功出让了五里湖边的1号地块，成交价达到16.7亿元。预计五里湖综合整治基本竣工后，其产生的经济净效益将达到50亿~60亿元，潜在的环境优势将转化为巨大的经济优势。

　　坚持以保护环境优化经济增长，应重点把握以下几点:

　　一要以环境容量优化区域布局。资源禀赋、环境容量是优化生产力布局的重要因素。在经济发达、环境容量有限、自然资源不足的地区实行优化开发，依靠科技进步和产业结构升级，降低污染物排放总量；对发展潜力大、环境容量较为充裕、资源比较丰富的地区实行重点开发，在严格遵守环境法律、法规的基础上，合理利用环境容量；在生态环境脆弱的地区和重要生态功能区实行限制开发，选择对环境危害小、有利于生态功能恢复的开发方式；在自然保护区和具有特殊保护价值的地区实行禁止开发，依法实施强制性保护。环境管理要紧紧围绕四类主体功能区深化改革，如确定不同区域的环境“准入门槛”，设置不同区域的产业淘汰和污染治理政策。建立区域协调机制，共同采取措施，坚决防止落后生产技术、设备和已经关闭的企业由东部向中西部转移。健全补偿机制，积极协助有关部门完善生态补偿政策，让那些为流域环境安全做出贡献的上游地区，从财政转移支付中得到补助，从受益地区获取补偿；上游省份排污对下游省份造成污染事故的，上游也要承担赔付责任。健全扶持机制，加大国家对欠发达地区环境执法监督和监测预警能力建设的支持力度。健全互助机制，加强东中西部地区的合作交流与对口支援，推动环境管理水平共同提高。

　　二要以环境管理优化经济结构。主要强化三大手段:第一，强化环境影响评价。严格执行建设项目环境影响评价，在评价的技术规范上狠下工夫，从规范操作上防范环境评价和审批的“弹性”。要加快环境影响评价改革，通过完善规章，加强管理，提高行业自律水平，通过环境影响评价单位的优化组合，壮大环评实力，提高环境影响评价的质量。加强规划环境影响评价基础工作，提高规划环评的能力，建立完善规划环评专家审查机制，逐步摸索推进规划环评的有效方法。积极探索决策环境影响论证的方法。环境影响评价工作既要严格执行国家宏观调控和产业政策，使之真正成为宏观经济的“调节器”，又要通过建立环境影响评价信息系统，对有关信息进行综合分析，从环境与发展的角度对经济发展趋势进行预测，为宏观调控出谋划策，使之真正成为预警经济发展趋势的“晴雨表”。第二，建立污染淘汰制度。加强产业发展与环境保护的综合分析，提高参与产业政策制定的能力，使环境保护真正成为制定产业政策的重要依据。要严格执行产业政策，通过加大环境执法力度，坚决淘汰落后生产工艺和设备，关闭污染严重的企业。第三，严格执行污染物排放总量控制制度。我国一些经济发达的地区，产业结构优化进程严重滞后于经济增长。这与大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染有关。要将经济发展水平、产业结构调整潜力、环境质量状况、污染防治能力与污染削减指标分配相统一，通过严格污染物排放总量控制，促进产业结构、区域结构的优化。

　　三要以环境成本优化增长方式。我国资源、能源利用效率低下、污染排放强度高的一个重要原因就是资源价格不合理、环境成本没有内部化。深化价格和收费政策的研究，促进建立能反映资源稀缺程度和治理成本的价格形成机制。研究提出提高排污收费标准的方案，深入探讨排污收费的性质和使用方向。按照谁开发谁保护、谁投资谁收益的原则，研究建立健全环境保护政策机制，促进人与自然和谐发展。研究建立生态补偿机制，将环境产权纳入企业生产成本，将环境外部成本内部化。财政部提出:在污染物排放总量控制前提下，实行排污权有偿取得，探索政府通过招标、拍卖等方式，将排污权有偿出让给排污者。这是一项重大改革，是复杂的系统工程，要积极配合，加快推进。

　　四、以改革的办法推进历史性转变

　　历史性转变形成于环境保护的伟大实践，又在这个伟大实践中发挥着巨大的理论指导作用。把历史性转变贯彻落实到环保工作的全过程，是摆在环保战线广大干部职工面前的一项重大任务。

　　要坚定不移地用历史性转变统一思想和行动。推进历史性转变是全面落实科学发展观在环保领域的集中体现。要进一步用历史性转变统一思想，形成共识，从理论和实践的结合上，深刻认识历史性转变提出的时代背景、科学内涵；要增强推进历史性转变的自觉性和坚定性，凡是符合历史性转变的事情就全力以赴地做，凡是不符合的就毫不迟疑地去改。例如，加快推进历史性转变，环境政策必须进行重大改革:要更加重视宏观政策；更加重视环境政策与经济政策的融合；更加重视环境经济政策；环境政策的覆盖范围要从生产领域向消费、流通、分配领域延伸，从投资领域向外贸领域扩展等。再如，发达国家的环境法律是在环境污染相当突出、社会压力剧增的情况下制定的，一开始就实行了十分严格的环境法律。而我国的环境法律、法规起步于工业化水平较低的阶段，形成的一系列规定和制度对于在发展中保护环境发挥了重大作用。但随着工业化、城市化的迅速发展，与新形势不相适应的矛盾开始显现，有的已经十分尖锐。历史性转变为统一各有关部门、全社会对环境保护的认识带来了难得的机遇，我们一定要乘势而上，按照“并重”、“同步”的要求制定、修改、完善环境法律法规。

　　要以战略重组推进历史性转变。环保工作的总体思路是:突出一个重点，即以国务院《决定》确定的七项任务为重点，把污染防治作为重中之重，把保障饮水安全作为首要任务；办好两件大事，即建设先进的环境监测预警体系和完备的执法监督体系；落实三项制度，即环境影响评价、污染物排放总量控制和环境目标责任制；强化四项工作，即环境政策与法制、环境科技、环境宣传教育、国际环境合作；加强“五大建设”，即思想、作风、组织、业务、制度建设；处理好六个关系，即正确处理经济发展、社会进步与环境保护的关系，当前与长远的关系，政府主导和市场推进的关系，中央与地方的关系，城市与农村环保工作的关系，区域之间环境保护的关系。这是环保工作的战略重组。战略重组不是过去进行的一般意义上的适应性重组，而是一次带有全局意义的战略性重组，不是在出现问题以后被动地、消极地重组，而是积极、主动地重组。重组与发展互为因果，互相推动。它不仅包含环保工作领域的调整优化，而且更重要的是环保工作能力的调整优化；它不单纯是数量的调整，而且更重要的是全面提高工作质量的调整；它不仅是解决当前战线过长、效率偏低的问题，而且事关环保事业的长远发展；它不仅是解决环保部门自身发展的问题，而且是推进科学发展的重大举措。加快环保工作的战略重组，就是要壮大保护环境的实力，形成保护环境的合力，推动保护环境的资源尽快向解决危害人民群众健康的突出环境问题集中，向做强做大环保部门的工作能力集中，使环保部门真正担负起环境保护综合管理的重任。各地各部门都要围绕全面推进重点突破的总体思路，确定工作目标，朝着一个方向共同努力，绝不能偏移方向，更不能逆向操作。要坚决克服封建社会“诸侯经济”的思想残余，将本地区、本部门的工作放在全面推进重点突破的总体思路中，统筹规划，合理安排。要根据战略重组和职能分工的要求，划清机关、事业单位、社会团体的职责，明确任务，理顺关系。该由机关承担的职责绝不能“缺位”，该由事业单位和社会团体完成的任务，机关绝不能“越位”。

　　以改革的精神推进历史性转变。历史性转变是第六次全国环保大会的标志和灵魂，饱含着蝉蜕时期的痛苦与希望。只有深刻认识其内涵实质，以饱满的热情、务实的作风投身于历史性转变中，才能形成推进历史性转变的强大动力，主动、事前、预防、积极的环保才会早日来临。如果我们用片面的、静止的、陈旧的观念对待历史性转变，就会错失来之不易的大好机遇，就会延缓转变的进程，环保工作就会长期滞留在被动、事后、补救、消极的状态。但目前的情况是，一方面历史性转变来得较快，很多同志还没有做好思想准备；另一方面，虽然“蝉蜕”的前景是美好的，但要从熟知的环境中走出来，发展新事业，开拓新领域，必然经历一个艰难甚至痛苦的过程。比如，虽然过度使用行政办法会造成效率偏低的状况，但行政办法的出台相对容易。而经济办法虽然总体上更为有效，但出台的难度就要大得多。因为经济政策往往具有牵一发而动全身的特点，必须在深入研究的基础上，拿出充分的论证依据，同时，还不能孤立地研究，必须放在国家经济政策的大背景中深入研究，增强依据的说服力，而出台更需要做大量协调与推动工作，特别在经济发展与环境保护的“两难”境地中出台，研究和协调需要付出更加艰辛的努力。再比如，在实际工作中，不仅要运用“增量”的办法，还要注重用好“存量”的办法。无论是环境政策，还是环境管理制度，一味地搞“叠加”，虽然新政策新制度搞了不少，但效果并不一定理想，同时还容易造成管理和执法成本过高的问题。如果将现有的政策和制度进行优化和调整，也可以大大提高管理效力。因此，推进历史性转变并非必须在环境管理上简单地作“加法”，其实，必要的“减法”和合理的新组合往往能起到意想不到的效果。再举一个例子，环保任务相当繁重，环保队伍人员少、资金缺、手段落后。如果长期习惯于轰轰烈烈的场面，不潜心研究工作的内在规律，工作将永远徘徊在低水平上。要在工作制度、工作程序、工作细节上狠下工夫，通过加强基础工作，让各项环境管理工作有所遵循，以减少工作的盲目性、随意性，切实提高环境管理水平，彻底改变被动应付的局面。

　　历史性转变的号角已经吹响，难得的历史机遇就摆在我们的面前，伟大的历史使命已落在我们肩上。我们一定要加倍珍惜这来之不易的大好机遇，以对事业高度负责的态度，深化改革，开拓创新，以极高的热情、极大的勇气，投身到这场史无前例的伟大洪流中，全力推进历史性转变，绝不辜负人民的厚望和国家的重托。