提高公共服务能力是政府首要职责

　　郑新立

　　改革开放以来，围绕着简政放权、建立社会主义市场经济体制，中国的行政管理体制改革不断推进，政府职能和管理方式发生了重大变化。我们基本上摆脱了高度集中的计划管理体制下政府直接干预微观经济活动的僵化体制，初步建立起了以经济、法律手段为主的宏观经济调控体系，政府主要通过中长期发展规划和年度宏观调控目标，运用财税、金融等

调控手段引导经济运行。政府直接掌握的投资在全社会固定资产中已下降到5%左右，政府直接控制价格的商品在全社会商品零售总额中已下降到10%以下。市场机制在资源配置中已发挥着基础性作用。政府机构经过多次精简、合并，强化了经济调节职能，新的与社会主义市场经济相适应的行政管理体制初步建立起来。

　　但是应当看到，行政管理体制还有许多不适应生产力发展要求的地方，与企业和市场的改革发展相比，政府管理体制改革明显滞后。突出表现：一是政府职能转变滞后，目前仍管了许多不该管的事情，而应该管的事情却没有管好。《国务院关于投资体制改革的决定》已下发近两年，但目前地方和企业仍感觉项目审批环节过多，同时，不断出现新的低水平重复建设。公共服务体系尚未建立起来，国有资产监管、金融监管、市场监管和社会管理依然薄弱。社会征信体系、市场秩序比较混乱。二是一些地方和部门依法行政观念淡薄，存在着有法不依、执法不严、违法不纠的现象。土地征用、国企改制、环境保护等方面损害群众利益的问题时有发生；有的地方和部门从局部利益出发，有令不行、有禁不止，教育乱收费、医疗高收费等问题比较突出；对行政权力的监督、制约机制不健全，违法行政行为得不到及时制止和纠正。经济社会发展中迫切需要的一些法规尚未出台，社会发展领域立法相对滞后。三是政府机构设置不尽合理，办事效率不高。部门职能交叉、职责不清、权责脱节、推诿塞责、相互掣肘，致使一些好的部署未能得到落实。四是腐败现象尚未得到有效遏制。商业贿赂在一些行业和领域严重存在，毒化政风、行风和社会风气。一些地方重特大安全事故频繁发生，其中许多与政府工作人员玩忽职守、甚至与不法分子勾结有直接关系。一些地方和部门官僚主义、形式主义严重，影响着干群关系和政府形象。

　　行政管理体制改革是各项改革的连接点，是深化其他各项改革、完善社会主义市场经济体制的关键。当前，进一步深化行政管理体制改革，转变政府职能，已成为全面深化改革的一项重大紧迫任务。要围绕建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的要求，重点抓好以下几个方面的改革：

　　第一，努力建设服务型政府。提高公共服务能力，为全体居民提供大体均等的公共服务，是市场经济条件下政府的首要职责。当前要把公共服务的重点放在教育、医疗、就业和社会保障上。在确保普及义务教育的基础上，发展多层次、多形式的教育，解决“上学贵”的问题，满足人民受教育的需求。抓紧改革医疗保险、医院管理制度和医药生产流通体制，积极推广农村合作医疗制度，解决人民“看病难、看病贵”的问题。实行积极的就业扶持政策，努力增加就业岗位，降低失业率。扩大养老等社会保障的覆盖面，做实个人账户，提高统筹层次，妥善解决农民工保险账户可流动问题，使工伤、医疗、养老保险在农民工中得到普及。为了提高公共服务能力，政府要调整财政支出结构，尽可能多地增加社会发展和公共服务方面的投入，同时鼓励社会资金兴办医院、学校等社会事业，对现有国有医院进行参股，以扩大公共服务的供给。要鼓励慈善捐助，发展慈善事业。美国的慈善捐助占GDP的9%。我国目前每年仅有10亿多元人民币，只占GDP的0.01%。通过制定优惠政策，增加慈善捐助，扩大第三次分配的规模，既可弥补国家用于社会事业发展的财政资金的不足，又有利于缩小贫富差距，应当作为一件大事加以推动。

　　第二，完善宏观经济调控体系。我国在抑制通胀和扩大内需的实践中建立起来的计划、财政、金融三大调控手段相互配合的宏观调控体系，已经取得了明显成效。进一步完善宏观调控体系的重点，一是要加快建立对自主创新和战略性产业的政策支持体系。去年我国制定的中长期科技发展规划提出了一系列重大科技专项，要围绕这些专项的实施，加大资金支持力度，发挥政府的组织协调功能，集中力量进行科技攻关。在这方面，要学习借鉴国外经验。美国目前在国际上领先的高技术产业，大部分是通过国家财政拨款支持的国防科技转为民用带动起来的。每年通过国防部下达的科研经费达2000多亿美元。那种认为搞市场经济政府就可以放弃在支持战略性产业发展中的作用的想法是非常幼稚的。二是加快社会主义新农村建设。要逐步把基础设施投入的重点由城市转向农村。为此，要制定有效的投资导向政策，通过政府增加投入，并吸引社会资金的投入，争取尽快改变农村基础设施和公共服务落后的状况。三是完善计划、财税、金融、进出口等调节杠杆的协调机制。当前，要围绕扩大居民消费，把财政政策和金融政策、消费政策结合起来，尽快改变投资率过高、消费率过低的局面。

　　第三，强化对市场的监管。目前出现的市场秩序混乱现象，说明政府市场监管的职能还没有到位。特别是关系人民生命安全的食品、医药领域，假冒伪劣产品不断出现，人民群众意见很大。必须把强化对市场的监管作为行政体制改革的一项重要任务。要明确市场监管的责任主体，加强相关部门的协调，形成监管的合力，如食品安全的监管涉及到8个部门，有利的事情都想管，责任都不愿意承担，这种监管体制必须加快改革。建立规范的市场竞争秩序，还需要发挥各类市场中介组织的作用，通过建立健全行业协会等社会组织，实行行业自律，加强职业道德和诚信体系建设，形成公平、公正、透明的市场竞争环境。要打破市场的区域分割和行业垄断，加快建立全国统一的大市场。目前地方保护仍然阻碍着商品的自由流通，行业垄断影响着各类社会资金的进入，既影响了这些行业的发展，也损害了消费者的利益，成为导致收入分配不公的一个重要原因。政府应当把过多的行政审批交给市场，以集中力量把市场监管的职责履行好。

　　第四，加强对社会的管理。建设社会主义和谐社会是实现国家长治久安的需要，政府应当把相当大的精力用于各类社会矛盾的解决，各方面利益的协调，化解社会不和谐因素。当前重点是要解决好关系群众切身利益的问题。比如，缩小部分地区和个人之间的收入差距、妥善解决被征地农民的生计问题、健全城乡社区管理组织、倡导先进的思想道德和文化艺术等，把构建和谐社会的任务落实到基层。要提高公众对社会管理的参与度，扩大政府决策的民主。要加大对贫困地区的扶持力度，关心和解决弱势群体的就业和生活。要建立各类突发事件的应急机制，采取法律、技术和增加投入等多种手段搞好安全生产，减少人员伤亡。要加强社会治安的管理，从源头上减少犯罪，增强人民的安全感。

　　总之，要通过深化行政管理体制改革，切实将政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，真正建设起务实高效、勤政廉洁的政府，建设素质优良、尽职尽责的公务员队伍，从而在中国的社会主义现代化建设中发挥出强有力的领导、组织、协调、管理作用。

　　(作者为中共中央政策研究室副主任，文章系作者在政府行政管理体制改革国际研讨会上的演讲)