《瞭望》：多方面控制国家政策部门化

　　中新网5月26日电 《瞭望》周刊刊载文章指出，任何法律法规、国家政策的权威及效力不仅取决于本身的必要性和强制性，更取决于它们的合理性和合法性。我们可以通过立法、行政、司法、财政等方面的有效控制来实现对国家政策部门化的约束。

　　所谓国家政策部门化，主要是指个别行政部门利用法定职权和掌握的国家立法资源，在起草国家法律、行政法规时过于强调本部门的权力而弱化相应的责任；制定部门规章、

编制行业规划、实施宏观政策时，偏离了整体的国家政策方针和公共利益，力图通过国家法律、法规、规章来巩固和扩大本部门的各种职权以及本部门、相关企业、相关个人的既得利益。

　　文章说，如何制止国家政策部门化和部门利益国家化，重新树立中央政府统一的权威及确保国家政策的公正性、科学性和合法性，这是当前我们必须认真对待和解决的问题。任何法律法规、国家政策的权威及效力不仅取决于本身的必要性和强制性，更取决于它们的合理性和合法性。对此，我们可以通过立法、行政、司法、财政等方面的有效控制来实现对国家政策部门化的约束。

　　首先，立法制度环节需要完善。法律法规、政策不能代表社会公正，不能保护相关方的利益根源是法律法规、政策的制定缺少了困难群体方的利益代表和表达，决策机制缺乏科学性，部门权力缺少制约等因素。如果法律法规、政策的制定是建立在相关利益各方代表协商以及科学决策的基础上，就不可能出现明显损害一方的不公正的法律法规和政策，更不会出现“国家政策部门化”的恶果。这是涉及行政立法能否代表最大多数人利益的问题，涉及到政府部门的权力来源和制衡问题，当然也是一个如何扩大公民政治参与、实行民主化行政和参与型行政的的问题。

　　立法控制主要是强化行政立法的程序控制和监督制度。这包括以下几个方面：实施立法公开制度；完善立法听证制度。；建立专家起草和论证制度；健全备案审查制度。

　　其次，行政管理方面要有为。要明确政府定位，确定公共服务的观念。行政管理体制改革的目标是转变政府职能，建立公共服务型政府。行政权的拥有与行使旨在谋求和保护国家、集体、社会的公共利益，同时保护行政相对人的合法权益，必须符合法定的公共目的和范围。现代行政法比以往更加注重尊重和确保公民个人的权利，并以公共利益为行政权行使的基本准则；同时公益基准并非绝对的，行政权也要不时地面对如何划分、协调公益与私益的关系和如何更好的保障私益的问题，以达到社会整体上的公益的实现。确立政府的公共性，防止国家政策受社会某些利益集团的影响。

　　要加强行政组织立法。现行的行政组织法是计划经济时代的产物，不能适应社会主义市场经济和建设法治政府的要求，必须加强行政组织方面的立法工作。理清政府部门权责范围，合理规范政府与市场的关系；按照管理要素科学设置行政机构，按照法治要求明确部门职权与责任，保证政府组织部门的高效运作、公正廉洁。

　　要转变政府职能。政府职能主要是为了校正市场失灵，建立完善市场基础制度；协调各阶层各行业利益，构建公平正义的社会制度。当前，应按照《全面推进依法行政实施纲要》的要求，推进以规范部门行政行为为重点，带动政府向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能转变。

　　同时，要建立健全行政法规和规章的清理修订制度，并适时开展清理修订工作，对已出台的法规、规章进行认真清理，剔除那些保护部门利益的内容，把公民利益和公共利益放在更重要的位置。在改革中应坚持以人为本，通过改革为经济主体和广大人民群众创造公平竞争的环境，使全体人民共享改革发展的成果。

　　再有，司法审查范围要加大。司法审查是防止行政权滥用的有效手段。目前，《行政诉讼法》正面临进一步的修改，面对实际生活中大量的规章违法，规章的部门化，司法机关在这方面可以有所作为。一方面应该赋予公民向法院提起规章和发行审查的权利，另一方面也要赋予法院在具体审理案件时，对于案件中涉及到的规章违法可以进行裁判，可以宣布规章无效条款或者撤销违法规定。通过司法审查来避免规章的部门化是可以实现的，至于法律法规中出现的国家政策部门化的问题，可以通过《立法法》90条的相关规定进行监督。但是，必须明确《立法法》中确立的对法律法规进行审查的主体、机构、程序、责任等等。

　　第四，财政上要严格控制。政府部门的经费来源于财政预算拨款，收支管理统一于政府财政，部门不构成独立的经济利益主体。但目前中国政府部门的经费除了财政预算拨款外，还有其他非预算方面的来源。特别是个别行政部门，预算外的各种收入远远超过财政拨款，且游离于财政管理之外，形成了独立于政府整体利益之外的经济利益主体，政府有关部门也成为市场的隐性主体。

　　要解决这个问题，必须对政府财政运行机制进行规范。政府的各种收入必须由财税部门统一收支管理，从根本上防止部门独立经济利益的形成。行政机关不得设立任何形式的“小金库”；严格执行“收支两条线”制度，行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还；行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付。

　　同时要“清费立税”，费改税和规范费同步进行，为此必须要改变目前费挤税、费大于税的状况。对那些具有税收性质且易于管理的收费项目，要纳入税收轨道统一征收；对那些合理的，必要的收费项目，要改革管理体制、收费办法和资金管理方式；对于那些不合理、不必要的收费项目，坚决予以取缔。完善和规范行政机关工作人员工资和津补贴制度，逐步解决同一地区不同行政机关相同职级工作人员收入差距较大的矛盾。纳入公营部门和私有部门的决策之中。(熊文钊 张伟)