济南市政府资金管理体制改革如何预防腐败

　　山东省济南市政府资金管理体制改革纪实

　　编者按：2004年以来，山东省济南市坚决贯彻中央纪委全会和国务院廉政工作会议精神，进一步加大了预防腐败的工作力度，深化改革，着力推进政府资金管理制度创新，对市政府资金实行了集中结算、统一核算，有效规范了行政事业单位收支行为，促进了政府廉政建设，取得了良好的效果。

　　“反复、普遍发生的问题就需要从根本上、从制度上找原因。要从根本上解决这些问题，必须从改革体制机制入手。”

　　――济南市市长鲍志强

　　一直以来，我国许多地方的财政管理体制是：财政资金所有权归政府所有，财政部门把资金分配下去，使用权归了单位，而每笔支出的监督权也归了单位。钱怎么花、花得对不对，很大程度上由单位自己说了算。一只手花钱，一只手管钱，不仅容易滋生腐败，而且导致资金利用率低下。另外，一些部门有自己的创收渠道，但收入却并未全部上缴财政，从而形成了各自的“小金库”，这也使各单位在奖金、补贴等利益分配上出现严重的“旱涝不均”。

　　和全国其他一些地方一样，财政资金的截留、挤占、挪用等现象，也成了济南市不得不面对并着力解决的问题。

　　下发红头文件，三令五申；责成监察、审计、财政等有关部门监督监察……2002年以来，济南市政府有关部门先后对落实“收支两条线”规定、行政事业性收费和非税收入情况进行过三次拉网式检查，纳入重点抽查的部门和单位有100多个，没收追缴违法违纪违规资金2000余万元。但是，调查显示，政府资金管理存在的问题往往纠而复生。一个特例是，某个部门的银行账户曾达到74个之多。

　　“反复、普遍发生的问题就需要从根本上、从制度上找原因。要从根本上解决这些问题，必须从改革体制机制入手。”济南市市长鲍志强态度鲜明。

　　改革，就必然会触及甚至影响到一部分人的利益，尤其像政府资金管理制度改革，涉及面广、政策性强，其难度可想而知。

　　济南市迎难而上。

　　市委、市政府高层会议3次听取改革意见；市长带领有关部门到外地考察学习；市政府8次召开专题会议进行研究论证，统一思想认识……2004年11月19日，济南市委、市政府召开会议动员部署，全面启动了政府资金管理制度改革。

　　济南市政府资金结算中心，成立于2003年5月，改革后被赋予对政府资金实行集中结算统一核算职能。从2005年1月1日起，市属241个机关和全额拨款的事业单位的资金账户先后分两批纳入中心管理，并通过集中结算统一核算，依法对财务收支活动进行监督。

　　实行结算前，清理资金账户工作也已全面展开。除个别单位银行贷款和国债两项资金账户予以保留外，其余自行设置的单位账户全部撤销，由结算中心按会计制度要求统一为各单位开设基本账户和备用金账户，基本账户用于单位正常的资金结算；备用金账户用于单位零星和紧急支出，由结算中心根据各单位业务量实行限额管理。备用金账户只能用作银行转账，不能提取现金，而且资金来源必须是从单位基本账户转入，不得存入其他资金。除这两个账户外，各单位不准在任何金融机构再开设银行账户。

　　为确保资金账户清理到位，济南市纪委等部门明确了纪律要求：凡涉及到此次改革的所有单位，都不得以任何借口隐匿资金、瞒报账户、借改革之机突击发放钱物。顶风违纪的，不论数额大小、价格多少，对单位主要负责人和直接责任人一律就地免职，再视情节轻重追究党纪政纪责任。

　　鲍志强告诉记者，经过清理，济南市241个行政事业单位银行账户由过去的1164个减少到509个。对各单位原账户累计结余的16．26亿元资金也区别不同情况进行了处理。

　　“通过集中结算统一核算，政府资金结算中心扮演了政府财政‘大管家’的角色”

　　――济南市政府资金结算中心主任张利

　　5月10日，济南市司法局的会计马玲到结算中心报账，整个过程下来不过花了10分钟。

　　对于干了十几年会计的马玲来说，这和过去她所熟悉的财务工作完全不同了，她的职务也变成了“报账员”。

　　由于司法局有5个下属单位，过去马玲的工作量相当大，天天趴在桌子上加班加点地算账。“现在，我只需要通过电脑将原始票据录入，传送给中心。通过审核后，按期拿上原始票据到中心报销走账就行了。工作量的减少，让我从事务性的工作中解脱出来了，可以更好地发挥会计管理职能了。”谈起改革前后的变化，马玲神采飞扬。

　　作为市政府直属机构，政府资金结算中心要对纳入中心管理的单位统一开设银行账户，集中办理政府资金结算业务，代理单位会计核算，编制会计报表，对报表内容的完整性和数字的准确性负责。

　　单位撤销相关的银行账户后，政府性资金都直接划转到各单位在结算中心开设的银行账户。单位所有支出都实行报账制度，所有支出由单位主管领导签批后，要经结算中心的结算会计和主管会计按照部门预算和有关规定审核。只有合乎规定的，资金结算中心才会在部门的账户上将资金划到需要支付的账户上。

　　“通过集中结算统一核算，政府资金结算中心实际上扮演了政府财政‘大管家’的角色。”济南市政府资金结算中心主任张利说。

　　在结算中心一楼的一侧，一个小超市――办公用品超市吸引了记者。约160平方米的房间，被隔开分类放置了文具、洗涤等6大类商品，稍显拥挤，却整洁规范。超市工作人员告诉记者，这里有近5000个品种。

　　“结算中心设立办公用品超市是为了方便和规范各单位零星采购行为。2000元以下的日常办公用品和低值易耗品，各单位都从这里购买，需要什么，就由单位报账员填写领用单，单位负责人签字后，在超市统一领取，结算中心直接把该部门的资金支出划给供应商，不存在现金交易。”张利介绍，“而且超市供应商由市政府采购办公室通过招标方式确定，超市商品的价格普遍比市场价要低15％―20％。”

　　集中结算统一核算后，对于一些确实需要使用资金的特殊事项，如何按政策原则作出切合实际的处理呢？建立特殊事项审议制度，是济南市委、市政府及时解决改革中遇到的矛盾和问题的好办法。

　　根据市委、市政府的决定，成立了由财政局、结算中心、审计局、监察局等为成员的政府资金特殊事项审议小组，结算中心及时汇总需要提交会议研究的特殊事项，议事小组不定期召开会议集体研究，形成统一的处理意见。

　　“比如按规定，级别不一样，差旅费开支标准也不一样，但要是陪同领导去外地考察，难道一个坐飞机一个坐火车，一个住这一个住那？这样毕竟不方便工作。对于类似的问题，议事小组经过集体研究会作出恰当处理。”张利告诉记者。

　　“通过改革，实现了对政府资金的全过程监督，与财政、审计、监察等外部监督共同构建了新的监督机制，强化了政府资金监督管理”

　　――济南市市长助理牟陆阳

　　杨新华，济南市政府资金结算中心的一名主管会计，改革前曾是济南市某单位的会计。

　　“过去，领导对单位的人、财、物说了算，会计人员是依附单位领导的，工作中有许多难言之隐。现在作为结算中心的会计，我不再受人事关系等的限制了。”杨新华笑着告诉记者，“没有后顾之忧，不符合相关规定的报账单在我这关是通不过的。”

　　去年，济南市某单位30人去南方学习，预算需要经费30万元。“因为该单位的学习有了‘变相旅游’的嫌疑，所需经费遭到了政府资金结算中心的拒付。最后，该单位只派出骨干参加学习，花费金额才8万。”杨新华说。

　　“通过改革，实现了对政府资金的全过程监督，与财政、审计、监察等外部监督共同构建了新的监督机制，强化了政府资金监督管理。”济南市市长助理、政府资金管理制度改革工作领导小组办公室主任牟陆阳说。

　　按照规定，政府资金实行集中结算后，政府资金具体分配权在财政部门，而预算管理体制不变，年度预算仍以各单位为主体编报，财政部门核准、报人大批准后使用；具体使用权在主管部门，资金使用主体不变，仍是各个单位；结算中心按照法律法规和财政部门的有关规定，在办理资金结算和会计核算中对政府资金收支活动进行监督，对违反财经法规和财务制度的支出，有权拒绝结算。

　　牟陆阳告诉记者：政府资金由财政部门分配、单位使用、结算中心监督管理，使政府资金从拨出到使用的全过程都置于监督之下。监督的关口前移，变事后处置为事前预防和事中控制；变对支出总额的控制为对每笔支出的控制。这样，管钱的不用钱，用钱的不见钱，“小金库”等无处藏身，就能够从源头上防止挤占、挪用等违纪违法问题的发生，最大限度消除腐败现象滋生的土壤。

　　改革的一系列良性效应正在陆续呈现――

　　2005年，结算中心共受理结算业务9．2万笔，审核各种原始单据100．5万张，办理各类资金结算124．3亿元；拒付违规会计事项228笔、金额2980万元。根据近期济南市审计部门对结算中心和部分集中结算单位2005年度的财务收支的审计，没有发现一例违纪问题。

　　通过集中结算统一核算，各部门、各单位开支标准得到统一，福利补贴发放一致，各单位普遍反映不再为财务收支是否符合国家财务制度而担心，也不再为单位福利东奔西跑，能集中精力搞好工作。

　　没有了创收压力，个别单位利用手中权力和掌握的行政资源，巧立名目，乱收费、乱罚款、乱摊派的现象也得到了有效控制。据济南市审计部门对全市40个有行政事业费收费权和行政处罚权单位的调查，2005年收费和罚没收入61506万元，比2004年减少6408万元……(纪宣)

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　　来源：人民日报