西汉平帝元始五年（公元5年），王莽上书曰：“汉家地广二帝三王，凡十三州，州名及界多不应经，……谨以经义正十二州名分界。”（《汉书·王莽传》）他认为已有的十三州制“州名及界多不应经”，所以要改革。随后出现的州制改革，按《尧典》“正十二州名分界”、将“十三州”变为“十二州”等举措，就是在他的上述思想主导下、在他的密谋策划下进行的。这一改革，从州数上看，变化并不大，然而在这简单变化的表象后面，却蕴藏着一个巨大的政治图谋——王莽篡汉的需要。
王莽十分巧妙地利用西汉中期以来经学制造的种种理论，以达到自己篡汉的目的。首先，王莽利用了“汉运中衰，易姓受命”的说法。昭帝元凤三年，发生了几件怪异的事，如泰山有大石自立、上林有断枯卧地的大柳树自立而生等等。于是眭弘“推《春秋》之意”以为：“今大石自立，僵柳复起，非人力所为，此当有从匹夫为天子者。……汉家尧后，有传国之运。汉帝宜谁差天下，求索贤人，禅以帝位。”（《汉书·眭弘传》）眭弘上书朝廷要求汉帝将帝位禅让于贤人，结果被杀。但“易姓受命”的学说一直顽强地流传到西汉后期，“成帝时，齐人甘忠可诈造《天官历》、《包元太平经》十二卷，以言‘汉家逢天地之大终，当更受命于天。’”（《汉书·李寻传》）但甘忠可也被处死。其学生夏贺良等人继续传播这一学说，并在哀帝时上演了“再受命”的闹剧。哀帝改称“陈圣刘太平皇帝”，改元“太初元将”，以为这样可以挽救其统治危机。但不久夏贺良等人又被哀帝杀掉。王莽为了实现代汉的目的，非常重视并利用了“易姓受命”说及哀帝时的这场闹剧。居摄三年，“莽上奏太后曰：‘……及前哀皇帝建平二年六月甲子下诏书，更为太初元将元年，案其本事，甘忠可、夏贺良谶书藏兰台。臣莽以为元将元年者，大将改元之文也，于今信矣。’”（《汉书·王莽传》）
其次，王莽利用了“五德终始”的理论。哀帝杀夏贺良，即是宣告刘氏想自身“再受命”以延续汉祚企图的失败，因此社会上广为流传“一姓不得再受命”的谶语（《后汉书·公孙述传》），表现出否定刘氏而寄希望于异姓“圣贤”取而代之的愿望。但异姓如此众多，怎么就能轮到王莽来充当这一异姓“圣贤”呢？于是王莽又利用了“五德终始”说。“五德终始”说包含“五行相胜”和“五行相生”两种观念。“五行相胜”即金胜木、火胜金、水胜火、土胜水、木胜土，终而复始，“圣王”各应其德而王，依次为居其下一德之“圣王”所胜而代之。这成为武力夺取政权的“革命”说的根据，如商汤伐桀、武王伐纣等。“五行相生”即火生土、土生金、金生水、水生木、木生火，终而复始，“圣王”各应其德而王，又依次禅让于其德所生下一德之“圣王”。这成为和平转让政权的“禅让”说的根据，如尧禅让于舜、舜禅让于禹等。王莽即希望通过禅让的方式代汉，于是极力鼓吹“五行相生”的理论，这在王莽夺取政权后曾有充分的暴露。始建国元年，王莽“班符命四十二篇于天下……总而说之曰：‘帝王受命，必有德祥之符瑞，协成五命，申以福应……故新室之兴也，德祥发于汉三七九世之后……火德销尽，土德当代，皇天眷然，去汉与新’”（《汉书·王莽传》）。王莽利用“五行相生”的理论，并依此排列自上古以来历代帝王的更替，建立起符合他自己需要的古史系统。王莽要利用“五行相生”的“火生土”条，来证明“莽代汉”的合理性，就必须证明两点：其一“汉为火德”；其二“莽为土德”。他利用自汉中期以来“汉为尧后”的传说，因为尧是火德，而汉是尧的后代，故也是火德。王莽努力使汉与尧发生紧密的联系，汉的制度尽可能仿效尧的制度。正因如此，他强烈要求仿照尧时的州制，将州数确定为十二。其实，《尧典》上并没有十二州的具体名称和划分，故王莽“谨以经义正十二州名分界”有极大的牵强附会性，其真实目的是为了尽可能地使汉与尧发生联系，再用它来证明“汉为尧后”，也为火德，为自己是土德受禅于火德的汉创造前提条件。接着王莽就证明自己有土德之瑞。舜为土德，王莽只要证明自己为舜之后代，就可以证明自己也为土德。因此，王莽曾多次标榜自己为舜后，如居摄三年王莽曰：“予以不德，托于皇初祖考黄帝之后，皇始祖考虞帝之苗裔。”虞帝即虞舜。又如，始建国元年，王莽强调“惟王氏，虞帝之后也，出自帝喾；刘氏尧之后也，出自颛顼。”又说：“予之皇始祖考虞帝受禅于唐。汉世初祖唐帝。世有传国之象。”颜师古注曰：“尧传舜，汉传莽，自以舜后，故言有传国之象。”（《汉书·王莽传》）王莽既证明了汉为尧后，有火德之瑞，又证明了他王莽为舜后，有土德之瑞，那么“火生土”，就应“莽代汉”，如同尧之禅位于舜，既有理论可循，又有历史凭借。
由此观之，平帝元始五年的州制改革，表面上看似不足称道，然而在这表象后面，却深藏玄机。王莽巧妙地利用了西汉中后期经学制造的种种理论，迎合时势，言必称尧舜，事必循儒术，实则断章取义，为己篡权所用。《汉书·王莽传》称“莽诵六经以文奸言”，确为的论。
