世相深看：反垄断不反滥用行政权力限制竞争？

　　□王刚桥

　　“只听雷响，不见雨下”的《反垄断法》最近终于有了“胎动”的迹象。国务院总理温家宝于7日主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了这部法律的草案。据参与起草工作的消息灵通人士透露，在最近的一次草案修改中，“禁止滥用行政权力限制竞争”一章被整体删除。酝酿了近20年的《反垄断法》或许成为一部专注于反经济性垄断的法律。

　　以立法应有的严谨来衡量，用20年的时间来打造一部基本法律其实并不令人惊诧，在处于经济转型期的中国就尤为如此。然而从披露的情况看，《反垄断法》起草的过分迟延，却并非由于立法谨慎，而更多地是因为部门对起草权的争夺以及由此产生的利益纠葛。

　　原来，早在1987年，原国务院法制局就成立了《反垄断法》起草小组。1994年，又由原国家经济贸易委员会和国家工商局法规司联合组成了另一起草班子。在原国家经贸委一分为二，变身发改委和商务部之后，这两个部门就起草权问题协调不下，结果也是各自组织，并各拿出了一套方案。

　　有专家分析，国家发改委在大型项目招投标和国家宏观政策把握方面具有优势，而在企业、市场和行业管理方面，国家工商总局和商务部却有更多的经验，要在三个部委中确定一个《反垄断法》的主管机构的确存在困难。原来，三家均为《反垄断法》执法权的“候选部门”，如果谁掌握了起草权，也就意味着可以顺理成章地在起草过程中建构或延伸本部门的权力。“三龙争权”或许才是《反垄断法》迟迟不能送交人大审议的最关键原因，而起草主体与起草内容的利害攸关又大大束缚了立法空间的伸展。

　　“部门起草”的模式沿用已久，然而翻遍《立法法》及其他有关法律起草的法律，我们完全找不到将法律的起草交由某部门负责的直接依据。制定基本法律的权力属于全国人民代表大会及其常务委员会，起草是立法的第一阶段，是立法的有机组成部分。“部门起草”的权限直接来源于全国人大或其常委会的委托。

　　长期以来，立法机构似乎总相信政府部门作为人民的公仆可以毫无私心地承担起法律起草的任务，而我们常常看到的却是，由于部门界限的存在而直接导致了法律上的鸿沟，本应有机统一的“国家法”被断裂为各自孤立的“部门法”。这是因为，权力具有天然膨胀的趋势。“法律起草权”也不可避免会产生膨胀并被滥用。单纯依靠一个部门来起草法律，部门权力的扩张及其责任的规避就不可避免地会渗入到立法的各个环节。不难看出，“禁止滥用行政权力限制竞争”一章缘何在《反垄断法》(草案)中被整体删除，这些担负了起草权的行政部门并不至于“自己反自己”呀!

　　虽然从理论上说，对法律草案的听证、审议、修改和通过能够不同程度地淡化和遏制草案的“部门色彩”，但鉴于现行听证和审议的程序，非起草者往往受制于时间、空间以及人员素质等诸多因素，因此也难以真正或有效消除“部门起草”的不良后果。

　　基于立法效率的实现，在法律的起草过程中，就必须设计相应的机制使各种利益都能得到反映，从而在起点上保证有一部相对较能为各利益方接受的草案。一方面，我们固需保障利害部门在起草过程中都有充分的表达意见的权利和管道，另一方面，我们还必须限制这些部门成为法律起草的主体。“任何人不能为自己立法”，否则，法律就不成其为法，而成为一种道德自律了。

　　（紫／编制）