《破产法》胎动12年

　　核心提示：新《破产法》从1994年开始酝酿至今，已经12年时间了，原定于今年6月13日的审议再次推迟。

　　参与起草工作的法学家透露，导致《破产法》难产的最大分歧存在于破产债权的清偿顺序。如果说破产法是一个天平 ，那么优先保护抵押债权人的利益和优先保护职工债权利益则分居两边，令其难以取舍。在《破产法》尚待破茧而出的路上， 各界人士正在努力寻找

那个平衡的支点。

　　□本报记者袁婷

　　《破产法》再次搁浅

　　原定于6月13日审议的《破产法》因存在重大分歧被推迟审议。有消息称，审议将延至8月，更有业内人士分析， 此次推迟后审议甚至无望在年内进行。

　　“相关方面的学者正展开研究，期望找到一个既让劳动者满意，又让银行放心的解决办法。也许，这是时间的问题。 ”参与《破产法》起草工作的中国政法大学民商经济法学院王卫国院长对记者说。

　　王院长告诉记者，之前被学界认为构成新《破产法》重大分歧的“破产管理人”问题，现在已经取得共识。目前最大 的分歧依然落在破产债权清偿顺序上。

　　对于此次推迟审议，王院长表示，解决分歧需要时间。在破茧而出之前，即将成为蝴蝶的蛹总躲不开挣扎的痛苦。如 同将要出世的蝴蝶，新《破产法》目前正经历破茧的挣扎，而这种挣扎已持续了十余年。

　　国企破产是最大难题

　　新破产法的起草早在1994年就列入日程。从1994到2004年草案进入审议程序，新《企业破产法》经历了 整整10年的时间。中国政法大学李曙光教授曾这样评价它的漫长，他说这部法律牵动了太多的社会神经。

　　李曙光分析说，1995年八届人大期间，新破产法完成草案，但当时的社保机制不完善，考虑到破产企业的职工权 益得不到保证，新法因此搁置。四年之后九届人大期间，新破产法再次制定，但是当时正值国企改革攻坚阶段，考虑破产法出 台会带来不稳定因素，新法再次搁置。

　　四年后的十届人大，2003年8月新的起草小组组成，开始对前两届拟定的新破产法的修改。终于，2004年， 新破产法于6月和10月两次提请人大常委会审议，如今只待第三次审议通过。

　　2004年10月份《企业破产法》草案二审时，劳动债权获得了优先受偿地位。在二审稿中，《企业破产法》第1 27条规定，把破产人所欠职工工资和欠缴的社会保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金等其他费用， 作为优先清偿破产费用和共益债务后的第一顺序来清偿。

　　每一重考虑都与国有企业有着千丝万缕的联系。事实上，怎样保证国有企业稳定一直是新破产法何时出台的决定性因 素，也正因此，新《破产法》的破茧之路漫漫而修远。全国人大财经委法案室主任朱少平在此前接受媒体采访时曾说，新破产 法面临最大的难题是国有企业的破产问题，关于破产界限、破产职工安置、债务清偿等问题一直没有统一意见，因为这些问题 不仅仅涉及经济，更重要的是关乎社会稳定。

　　千呼万唤难出来

　　自新中国第一例破产案——1986年沈阳防爆器材厂破产后，法律界对及早制定一部全面规范企业破产的法律取得 共识。值得注意的一点，从破产企业的比率上不难发现，国有企业的破产问题自始就是破产法的敏感问题。

　　据当时破产法起草小组组长曹思源回忆，当年《中华人民共和国企业破产法(试行)》(以下简称《破产法(试行) 》)草案在1986年1月31日就经国务院常务会议通过，但人大常委会到12月2日才在第三次审议时通过，其中过程之 曲折、争论之激烈难以言述。国务院通过的草案有11000余字，最终出台的《破产法(试行)》仅4800余字，而且法 律的适用范围由所有企业改为全民所有制企业。曹思源认为，这部法律最大的成就是实现了破产法律的零的突破，此后企业破 产不再是不可触及的禁区。

　　《破产法(试行)》虽然打消了人们对企业破产的恐惧，但却无法消除“假破产”对经济的消极影响。中国人民大学 法学院王欣新教授说：“破产欺诈的存在是影响破产法实施的重大因素。破产法中提出的无条件免责规定，诱使许多企业利用 破产来逃避银行和其他债权人债务而骗取利益。比如说，有些债务人在财产清算前以各种方式转移资产，逃避债务。法律对于 假破产的制裁措施不完善，或者法院不能正确实施法律的规定，尤其是在地方保护下，破产欺诈难以得到纠正和追究。”

　　但另一方面，经济实践从来不等待法律完善后才产生。据统计，从1994年至2003年，仅10年间，全国共受 理企业破产案件达61464件，其中国有企业破产案件33313件。人民法院在破产法律的衍生中扮演着微妙的角色。

　　除适用于全民所有制企业的《破产法(试行)》外，《民事诉讼法》对其他企业的破产程序做出规范，2002年最 高人民法院又出台《关于审理破产企业若干问题的规定》的司法解释。

　　然而,一部分法学家则注意到相关司法解释的问题。中国人民大学法学院王教授分析说：“最高人民法院的司法解释 在一些规定中存在违背法理之处，有的规定可能仅考虑到法院执法方便，没有考虑对债权人正当权益的维护。如最高人民法院 的《关于适用〈中华人民共和国企业破产法(试行)〉的意见》第12条规定，破产案件受理后，以破产企业为债务人的所有 诉讼均要终结，仅在案件中有其他连带责任人时才中止诉讼，由债权人向受理破产案件的法院申报债权，发生争议时，由法院 裁定确认。这从实质上改变了《民法通则》、《民事诉讼法》、《合同法》等基本法律有关解决实体权益纠纷的规定，作为一 项司法解释已属严重越权。”

　　重整制度致力挽救破产企业

　　与1986年我国颁布的《企业破产法(试行)》相比，新《破产法》(草案)较18年前的《企业破产法(试行) 》，增加了许多新的制度。

　　王卫国院长评价说，新法草案力图对现有破产法规的一些问题做出调整，其中之一就是在进行合理的结算和破产清偿 的条件下，尽力去挽救濒临破产企业，尤其是挽救对社会有重大影响的企业。从各国经验看，重整制度是公认最为有效的制度 ，在我国现有法规中被称为和解整顿制度。

　　重整制度替代的是旧法中的整顿规则，即企业如有挽救可能将进入破产重组程序，整顿由管理人负责。郑百文案即是 著名的重组案例，这种处理方式更多采用了非市场的、行政的重组方法。企业重整制度则是为实现对债权人权益的有效保护， 是目前国际通行的破产制度，与此配套的破产管理人制度、债权人委员会制度等。在这个体系中，行政部门的痕迹被彻底抹去 。

　　重整制度与和解制度不同，其特点就是限制有财产担保的债权人执行破产程序。比如楼房抵押给银行，达不达成和解 不影响银行收回担保物的权利，这样就使和解的成功率相当低。而重整制度启动后，有财产担保的债权人也不能继续使用担保 物，这是一个效力比较强的一项法律制度。所有债务人对担保物都不再处于可支配状态，所以就有机会进行避免破产的经营， 这是重整制度所特有的。

　　寻找平衡的支点

　　中国政法大学李曙光教授曾表示，《破产法》的制定过程是一个利益被重新调整、重新界定、重新确认的过程。他说 ，分歧体现在两个焦点问题上，一个是破产债权的清偿顺序，另一个是破产管理人的委任方式。

　　王卫国告诉记者：“破产管理人，是指在企业破产过程中负责债务人财产管理和其他事务的当事人，可以由社会机构 及专业人士组成，在企业进入破产程序后接管企业。破产管理人的委任方式现在已经不成问题，各方能达成共识。最大的分歧 还是破产债权的清偿顺序，职工债权与抵押债权哪个优先受偿的问题。”

　　有人将分歧形容为“非此即彼”，认为如此激烈的分歧反映了不同社会角色的目标冲突。法学家的出发点是法理，银 行的出发点是自身权益，而政府作为社会组织者和管理者，同时负有保持社会稳定和维护市场经济秩序的职责。

　　据悉，根据第127条的规定，破产人所欠职工工资和欠缴的社会保险费用，以及其他补偿金等，将作为优先清偿破 产费用和共益债务后的第一顺序来清偿。中国

　　中国社科院法学所邹海林研究员说，新破产法中职工劳动债权的概念，是指因破产宣告前的劳动关系而发生的债权， 包括破产企业所欠职工工资和欠缴的社会保险费用，以及因企业破产解除劳动合同依法应支付职工的补偿金。国有企业政策性 破产就是为解决这一问题而设计，其中要旨就是将全部资产首先用于安排失业和下岗职工，剩余财产才用于偿还债权人。

　　王卫国分析，银行和

　　李曙光教授曾尖锐地说，破产法规范的是债权和债务问题，不是社会保障法，不是政府整顿法。职工债权的绝对优先 将破坏借贷市场的预期，而“无借贷则无商业”，职工利益的保护将有可能以牺牲经济活力为代价。

　　破产法如果是一个天平，那么对于政府而言，选择天平的支点是一个艰难的过程。天平的一边是职工债权优先，其代 价很可能是银行权益受损，社会经济将付出长期成本；天平的另一边是抵押债权优先，那么国家财政难以独力支付巨额成本， 破产企业职工的安置问题将是更现实的困扰。也许正如王院长所说，各方正努力寻找天平的平衡点，只是尚需时间。

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