中缅边境设立自由贸易试验示范区可行性分析

　　关于在“中国—东盟自由贸易区”框架下先行在中缅边境设立小区域自由贸易试验示范区的可行性分析及建议

　　2001年11月，中国总理朱鎔基在赴文莱出席第五次东盟与中、日、韩首脑会晤时，提出了10年内建成“中国—东盟自由贸易区”的构想，得到了东盟各国的积极响应和支持。双方批准“中国—东盟经济合作专家组”报告，授权中国与东盟经济部长及官员就此制订谈

判细节，以尽快充分实现自由贸易区的利益。在此期间双方达成建立“中国—东盟自由贸易区”的协议，并努力在10年内落实此项计划。“中国—东盟自由贸易区”建设期长达10年，在中国目前还没有同其他国家建立自由贸易区的经验情况下，选择一个合适的地区与东盟的一个国家先行进行试验示范，是必要的。这不仅可以为先行进行试验示范的地区带来经济繁荣和政治稳定，也将为“中国—东盟自由贸易区”的建设取得运作经验，使“中国—东盟自由贸易区”从协议尽快变为现实，从而加快“中国—东盟自由贸易区”的建设进程。早几年亚洲开发银行的高级经济专家和国内的有关部门专家学者就提出，在中缅边境德宏段建立自由贸易区性质的“跨国经济合作区”是现实和可能的，并组织进行过相关论证。现在，选择区位条件最好，口岸基础设施最完善的德宏中缅边境地区作为“中国—东盟自由贸易区”框架下的试验示范区，不仅可以繁荣和稳定边疆少数民族地区，而且也符合国家的整体利益。

　　一、为什么中缅边境(即中国的德宏州及缅甸的木姐、南坎、雷基、八莫)在“中国 ---东盟自由贸易区”框架下作为小区域自由贸易试验示范区(以下简称德宏中缅边境自由贸易区)是最佳选择。

　　(一)外部条件

　　1、 第7届东盟首脑会议2001年11月6日在文莱闭幕，中国和东盟10国决定在今后5— 10年内建立一个免税区(自由贸易区)被认为“是促进中国与东盟关系长远发展的一件大事”。各国官员接到命令，把合作重点放在4个领域上：农业、高科技、人力资源、未来投资(特别是对湄公河流域的投资)。因为该区域有17亿消费者，这很可能成为世界上最大的共同市场。中国外交部副部长王毅说，如果中国和东盟之间达成自由贸易协议，将使双方的出口额各增加50%。他还说，中国--东盟自由贸易区的建立还会使东盟国家的经济年增长率增加1%，并使中国的经济发展速度增加0.3%。朱鎔基总理在东盟首脑会议期间还承诺给东盟落后国家(缅、老、柬、越)以优惠税率。另据新华社2002年2月20日报道，中国与东盟筹建自由贸易区进展情况顺利，中国 外交部发言人孔泉在回答记者提问时说，2001年11月中国与东盟领导人就未来10年内建立“中国-东盟自由贸易区”达成共识，并授权经济部长和高官尽早谈判自由贸易协定，目前双方工作层已经开始了接触，进展情况顺利。为落实上述共识，启动有关谈判，双方工作层已经开始了接触。最近，中方组成了专门代表团赴部分东盟国家实地了解情况。2月初，东盟方面也召开了经济高官会，就启动中国与东盟自由贸易区谈判进行了初步研究。下一步是通过磋商，制定出谈判方案，以启动谈判。并相信，中国与东盟自由贸易区将给双方带来共赢的局面。

　　2、2001年12月12日，中国国家主席江泽民对缅甸进行为期3天的成功访问，这是16年来我国国家主席首次访问缅甸。江主席在机场欢迎仪式上说：“我是抱着增进了解、加深理解、扩大合作的目的来访问的”。在缅甸访问期间，江主席与缅甸和平与发展委员会主席丹瑞就加强中缅两国经贸合作等问题进行了会谈，他还强调了中缅合作的重要性，并表示中国会根据《双边合作联合声明》，鼓励中国企业到缅甸投资，继续向缅甸提供援助，在农业、人力资源和自然资源、基础设施方面加强与缅甸合作。并对加大在投资、农业、渔业等领域的合作取得了共识。双方签定了包括《中缅投资保护协定》、《中缅渔业合作协定》、《中缅边防协议》等七项合作协议。江泽民主席的成功访缅，为我们开创中缅经贸关系新局面迎来了大好时机，也为建立中缅边境自由贸易试验示范区奠定了良好的基础。通过与缅甸建立自由贸易区，不仅可以达到两国领导人希望的进一步加强合作的目的，同时，通过在自由贸易区内实现互相减免关税；人员、资金自由流动和统一货币等，这样既可以向缅甸开放市场，帮助缅甸发展经济，我们也可以落实党中央“走出去”开放战略，到缅甸去开发各类资源、建立企业，充分利用缅甸享有的普惠制优惠。

　　3、设立德宏中缅边境自由贸易区是德宏州也是云南省的迫切愿望和要求。云南省和德宏对此已做了大量的研究探索。德宏州对外开放和进一步扩大对外开放的愿望和要求，由来已久，并且一直是十分迫切和积极主动的。1985年2月，在云南省委、省政府的直接领导下，德宏州委、州政府从州情出发，在充分调查研究的基础上，根据中缅边境贸易的实际和发展趋势，作出《德宏州人民政府关于将全州开放为边境贸易区的决定》，德宏全州对外开放，极大促进了德宏的对外开放和经济发展；1987年7月，德宏州委、州政府在组织国家及省内外60多名有关方面专家学者研究论证的基础上，向党中央、国务院、省委、省政府，正式提出请求国家批准设立“德宏傣族景颇族自治州民族经济贸易试验区”的请示；1989年初国家体改委遵照国务院指示，提出在西部省区选取一两个具有区位优势并初具条件的相关地区，进行沿边地区对外开放和体制改革的超前试验。1989年4月，国家体改委和国家民委派出联合调查组，专题就德宏设立特殊开放区域的可行性以及必须进行的相关体制改革问题做了调查论证，提出了“关于建立德宏边境自由贸易试验区的建议”；1989年未，至1991年8月，中国地理研究所和云南省地理研究所等省内外20多位专家学者对德宏州对外开放和口岸体系进行了研究论证，认为德宏中缅边境口岸是位居大中华经济圈、东南亚国家联盟经济圈、南亚七国经济圈等亚洲三大区域经济集团结合部、太平洋-印度洋大陆桥、欧亚第三条大陆桥两个战略通道的桥头堡和中国陆上通向东南亚最佳通道；1995年、1996年在亚洲开发银行高级经济专家的建议下, 又组织省内外专家学者对建立“中缅跨国经济合作区”进行了专题研究论证。进入二十一世纪，云南省提出了将云南建设成中国“连接东南亚、南亚国际大通道”的目标。德宏瑞丽姐告作为全国唯一实行“境内关外”特殊的边境贸易管理政策的地区，已先行进行了开展自由贸易的试验，积累了一定的经验。有国家“西部大开发战略”的促动，有外经贸部提出的支持西部大开发的政策和朱鎔基总理提出的10年建成中国——东盟自由贸易区的计划，使设立德宏中缅边境自由贸易试验示范区迎来了最好机遇。

　　(二)内部条件

　　1、德宏有良好的区位和口岸优势。纵观中缅边境，德宏是对外开放和设立边境自由贸易区最好的区域。区域内两市(潞西、瑞丽)、一区(畹町)、三县(陇川、盈江、梁河)，除梁河外均与缅甸接壤；有畹町、瑞丽两个经 国家批准的沿边对外开放城市和一类口岸，还有章凤、盈江两个二类口岸。境外有木姐(瑞丽境外)、九谷(畹町境外)、雷基(章凤境外)三个经缅甸政府批准设立的主要对华贸易口岸，盈江境外缅甸政府也已设立正式口岸。畹町、瑞丽缅方一侧均有国家公路通往缅北重镇腊戌(原滇缅公路缅方起始点，从腊戌起有铁路)，抵缅第二大城市曼德勒，直达首都仰光。瑞丽、章凤、盈江缅方一侧也均有公路抵缅北重镇八莫，可沿伊洛瓦底江经曼德勒，直达仰光港(曼德勒有公路通向泰国、印度、孟加拉，八莫有史迪威公路通向印度)。

　　2、德宏有一定的管理边境经济合作区的经验。1992年6月，国务院批准畹町、瑞丽为对外开放城市后，国务院特区办批准设立了“畹町边境经济合作区”和“瑞丽边境经济合作区”。边境经济合作区的设立以及开展的一系列相关工作，为今后德宏边境经济特区的设立、运作，打下了一定的基础，积累了一些经验。瑞丽姐告贸易区的成功建成和正常运作，更能说明在边疆少数民族地区是能够办好特区的。

　　3、有良好的投资和贸易环境。近十五年来，德宏边境地区基础设施建设投入已达50多亿元。区域内两市、一区、三县，城市建设已初具规模。水、电、路、通讯等基础设施和口岸条件能满足投资开发和进一步扩大对外贸易的需要。

　　4、有便利的中缅运输通道。从昆明出发，分别有昆明—芒市航线、320国道昆—瑞段和云南—大理铁路将内地与德宏相连接。德宏中缅边境共有5条公路与缅甸相通。经瑞丽、章凤、盈江等口岸南行90公里均可抵达缅甸八莫港，沿伊洛瓦底江而下可直达缅甸第二大城市曼德勒和首都仰光。

　　5、境内外有丰富的资源。在德宏设立中缅边境自由贸易区，缅甸及印度等国家丰富的农、林、渔、矿、旅游等境外的资源和德宏州的热区、口岸、等资源可提供较多的投资开发机会。

　　6、有较多的贸易方式和机会选择。根据现行的政策，在德宏区域内，一般贸易、对外经济技术合作、边境小额贸易、易货贸易、边民互市多种贸易方式均可开展。

　　7、有较好的封闭管理条件。德宏州的地理条件易于封闭管理，境内只有两条公路通往内地。只须在320国道潞西与保山地区龙陵县交界处—木康和梁河与保山地区腾冲县交界处—热水塘设站，即可实施封闭管理。

　　二、在德宏-缅北中缅边境地区设立中缅边境自由贸易区具有十分重要的意义

　　1、德宏州有良好的区位优势，三面与缅甸接壤，在中国和东盟间有着独特而重要的地理位置，是我国走向东南亚的一个重要的“桥头堡”，具有全国其它地方不可比拟和替代的“先导优势”。根据世界经济形势发展的需要，在“中国—东盟自由贸易区”为期10年的建设中，如果在面向东盟成员国家—缅甸的南方丝绸之路的要塞，并有多年开展边境贸易历史的德宏先行建立具有试验示范性质的“中缅边境贸易自由区”，先行在这个自由贸易区削减关税和非关税措施，把这个项目作为推进“中国—东盟自由贸易区”建设进程的初期项目，就能使为期10年的中国—东盟10+1合作进程将“不会仅仅停留在纸上，而是一步一个脚印地逐步迈向前进”。

　　2、“中国—东盟自由贸易区”德宏中缅边境自由贸易区的建设，使中国西部大开发战略在沿边开放战略中找到一个亮点和支撑，为全国的对外开放和边疆民族特色经济建设和可持续发展等提供借鉴和参考。因此，作为桥头堡，我们同缅甸建立自由贸易区，可以为将来建立“10+1”或“10+3”自由贸易区取得经验。

　　3、在德宏设立中缅边境自由贸易区可以促进边疆民族地区经济发展。德宏自1985年全州开放为边境贸易区以后，以贸易为先导，经济建设获得了超常规发展。直接拉动了德宏交通、通讯、能源、旅游和相关加工业等的迅猛发展，以及各项社会事业的进步.对促进边疆少数民族地区的繁荣稳定作出了巨大的贡献。进入二十世纪90年代中期以来,由于国内外经济环境的变化和中缅两国贸易政策的调整，德宏外经贸发展原有的条件和优势被弱化。1996—1998年，对外贸易持续大幅度下滑，外贸对地方经济发展的拉动作用越来越弱，对地方财政的贡献也越来越小。由于德宏经济发展对外经贸依赖较大，受外经贸影响，德宏出现口岸萧条，边贸企业纷纷倒闭和撤离；一些随外经贸发展拉动和建立的项目搁置，损失巨大；经济发展速度明显放慢，财政收支矛盾加剧，对外开放受到巨大影响。特别是畹町、瑞丽两个国家级口岸受到的冲击最大，经济日见萧条，与昔日生机勃勃的繁荣形成了鲜明的对比。若对德宏再不采取特殊政策，随着国家现行的边贸优惠政策到期，德宏口岸更加萎缩，整个经济发展将更为困难，进而影响到边疆的稳定，或加重国家的负担。

　　4、有利于进一步扩大中缅经贸合作和云南国际大通道建设。从德宏州对外贸易的主要对象国缅甸来看。缅甸于1997年7月正式被接纳为东盟成员国。目前，东盟对缅甸的影响越来越大。东盟成员国对缅甸投资和相互贸易从总体上看远远大于我国。缅甸市场上，中国商品也面临着越来越激烈的竞争。特别是东盟共同有效优惠关税计划的实施，东盟自由贸易区的最终形成，将会严重削弱中缅贸易，使我们原有的境外市场丧失，进而影响到两国业已具有的牢固友好关系。另外，印度目前也企图对缅甸施加更大的影响，西方国家更是一刻也没有放弃把缅甸纳入其影响范围的图谋。因此，设立德宏中缅边境自由贸易区，将会最大限度的消除不利因素，发挥双方优势，巩固和扩大中缅经贸以及加强两国的友好关系，稳固我国对缅甸各方面的影响。进而避开东盟自由贸易区的排他性，享受其优惠关税，与缅甸和东盟其他国家开展经贸合作。

　　人们普遍认为，以合作为基础的双边自由贸易与世界经济区域化、集团化一样，也是世界经济全球化的发展阶段和过渡形式，区域贸易协定和两国间的贸易协定，可以起到促进WTO框架下多边自由贸易的“垫脚石”作用。由此可见，要在WTO框架下使中缅贸易有一个大的飞跃和质的转变，以“中国—东盟自由贸易区”构建为指导，在德宏中缅边境地区设立中缅边境自由贸易区，加强以双边自由贸易为主的中缅经贸合作将是明智的选择。

　　四、建设德宏中缅边境贸易区可能面临的障碍

　　(一)缅甸政治、经济局势稳定性的问题

　　1、缅甸政治形势不容乐观。一是国内最大的反对派昂山素季的问题一直没有得到根本解决。 二是军政府自从接管政权以来，由于利益上的分配不均，也产生过这样或那样的矛盾。 缅甸政局蕴藏着危机，下一步将如何演变，尚很难预料；三是缅甸制宪国民大会从1993年1月召开至今已经8年有余，可是各民族之间的观战仍然不能统一，宪法至今没有制定出来。长期困扰缅甸政局的民族问题仍未得到根本解决，缅甸的民族矛盾进一步加深。四是17股反政府武装虽然已经先后与军政府签定了和平协议，约定彼此携手搞建设，但缅甸境内仍有克伦民族联盟等20股小反政府武装在活动。虽然构不成威胁，但仍是后顾之忧，扰乱民心，对缅甸政局起着干扰和破坏的作用。

　　2、缅甸经济发展依旧步伐缓慢。西方对缅甸的基本政策没有改变，对缅甸的制裁没有解除。世界银行、国际货币基金组织、亚洲开发银行依旧不给缅甸贷款。受上述情况制约，缅甸经济步履缓慢，对外贸易逆差严重。短期内，看不到缅甸经济有较大改善的势头，经济发展依旧缓慢，形势仍然不容乐观。

　　(二)中缅两国的市场开放及贸易收支不平衡问题

　　中缅两国都已加入世贸组织，在世贸组织框架之下，两国都有推进贸易自由化，扩大市场开放的义务，与此同时，由于两国的经济发展水平相对较低，中国作为发展中国家加入到世贸组织中，缅甸作为最不发达国家加入到世贸组织中，双方都面临市场保护的问题。如何处理好市场开放与保护的关系，是中缅经贸关系发展面临的一大难题。尤其是缅甸，近几年对我出口商品限制时松时紧，总体上趋于紧严，这对双边贸易的发展是不利的。另一方面，保持贸易收支平衡是双边贸易可持续发展的重要条件之一。但由于经济发展水平差异、对外开放度及贸易结构等方面的原因，我国与缅甸之间长期存在较大的贸易顺差。缅方存在的较大的贸易逆差反过来影响了缅方的对外开放度和对外开放政策。新形势下拓展双边经贸关系，尚须找到平衡双边贸易收支的有效办法。

　　五、关于对设立德宏中缅边境自由贸易区的几点建议。

　　作为WTO和“中国—东盟自由贸易区”框架下的中缅边境自由贸易试验示范区，如何在国家实施西部大开发和沿边开放战略中形成自己独特的优势，继而成为引领“中国—东盟自由贸易区”构建的先行者和中国西部开发的亮点，相关的政策的制定和开放模式选择至关重要。因此，建设德宏中缅边境自由贸易区，建议：

　　(一)尽快组织专家对中缅边境自由贸易区的建设进行相关论证。

　　(二)建议上级尽快就中国—东盟自由贸易区框架下在中缅边境先行设立小自由贸易区与缅甸政府进行磋商。

　　(三)尽快改善德宏的投资贸易环境，使之形成吸引投资贸易的焦点区域。

　　(四)建议制定以下相关政策：

　　1、贸易政策。

　　(1)区域内现行的五种贸易方式均可继续开展；

　　(2)进入区域的所有商品一律豁免关税或实行与东盟自由贸易区相对应的低关税(少数有特殊规定的商品除外)；

　　(3)区域内商品进出口手续简便，取消配额，许可证管理；

　　(4)取消外汇管制，在区域内各种货币均可按市场汇率自由兑换，自由使用外汇，并自由汇出；

　　(5)区域内利用进口原材料加工升值达到一定比例的产品，内销时免征进口关税和进口环节税，并给予增值税全额抵扣；

　　(6)区域内企业注册自由；

　　(7)人员进出自由。

　　2、投资政策。

　　(1)区域内放开投资领域；

　　(2)区域内取消固定资产投资方向调节税；

　　(3)区域内企业所得税实行五免五减优惠。

　　3、金融政策。

　　(1)区域内除国有商业银行外，允许中资银行、外资银行、中外合资银行进入，并允许经营人民币业务；

　　(2)区域内投资者所创利润可保留现汇，不必结汇；

　　(3)请国家安排专项资金，用于完善区域内基础设施建设。

　　4、区域内土地出让、出租采取比内地优惠的政策。

　　(四)建议国家加大对德宏地方经济发展的扶持力度，加快边境地区经济发展步伐，为自由贸易区的顺利启动打下基础。

　　(五)加强与东盟国家的经济技术合作与交流，争取得到广大东盟国家的支持和积极参与。

　　(六)在可能的条件下，加强与印度的经贸往来和沟通，力争在建设东盟自由贸易试验示范区的同时，加大与印度等南亚国家的合作，以进一步扩大边境自由贸易区的市场空间，使边境自由贸易区真正发挥试验示范的作用。

　　(康云海 云南省社会科学院经济研究所)

　　主要参考文献：

　　1、《姐告论坛专家演讲文集》，德宏州经济研究所出版

　　相关专题：央视《澜沧江－湄公河》电视片