82位温州养殖户胜诉国家环保总局

　　中广网宁波6月14日消息 (记者焦健 曹美丽 通讯员曾祥生) 今天上午，宁波市中级人民法院受北京市第一中级人民法院委托对本案进行了审判：撤销被告国家环保总局作出的不予受理行政复议申请决定，责令被告国家环保总局受理复议申请，于判决生效后60日内对原告孔祥仁等82人提出的复议申请重新作出决定。

　　温州市82位养殖户告赢了国家环保总局，这又是一起共和国行政法治史上标志性的案件。

　　 养殖池塘发生了特大环境污染事故

　　2000年，经过温州市原瓯海区人民政府的同意，温州130多位养殖户承包了永兴街道南片围垦区5500亩荒滩，承包期10年。养殖户每人投入几十万元，建成了高标准主体套养池塘，因鱼、虾、蟹、贝类立体混养高产高效模式，被浙江省有关方面列为海水池塘养殖示范基地。为了筹集资金，不少人把房子和家产都抵押出去了。

　　可是，2003年下半年至2004年3月，养殖池塘却发生了特大污染事故。经过有关部门水质检测，永兴围垦养殖示范区的池塘、水源及附近工业废水有害成分铜、PH值、BOD严重超标，已经不适宜继续养殖。经过温州市龙湾区永兴街道海水养殖协会估计，污染造成的经济损失大约在1.7亿元左右。

　　事后，温州市经济技术开发区滨海园区开发建设指挥部和温州市环保局经过调查，先后得出基本相同的结论，根据温州总体规划，龙湾区和滨海园区不单独建设污水处理厂，工业污水统一纳管送温州市东片污水处理厂进行集中处理。可是，温州市东片污水处理厂一直没有建成，而且龙湾区永强片又几乎没有市政建设和污水管网，养殖池塘附近龙湾区和温州经济技术开发区滨海园区几百家重污染企业排放的污水和居民生活污水绝大部分没经处理排入到塘河，排入外海之前，都流经了养殖场的进水口。养殖户们认为，污染事故就是因此引发的。

　　特大污染事故发生后，温州市人民政府向养殖户发放了每亩900元的补助费，但这些补助无法从根本上解决问题。2005年5月，养殖户们聘请了浙江之星律师事务所袁裕来律师为他们提供法律服务。袁裕来是全国律师协会行政法专业委员会委员，是目前全国唯一专门承办行政案件的律师。

　　 环保设施未建成滨海园区即投入了使用

　　袁裕来首先研究了温州市经济技术开发区滨海园区开发建设指挥部和温州市环保局的调查报告：按照有关法律规定，开发区的建设必须经过环境影响评价，投入使用时又必须经过环保验收。滨海园区没有单独建造污水处理厂，温州市东片污水处理厂又一直没有建成。那么，滨海园区又是怎么投入使用的呢？

　　很快，袁裕来得到了浙江省环境保护局2001年4月10日作出的《关于温州经济技术开发区滨海新区环境影响报告书审查意见的复函》(下称《复函》)。《复函》第5条要求“滨海新区建设开发要按总体规划的要求有序的布局；新区要编制环境保护规划，按规划要求建设各类环保功能达标区；新区的基础设施，包括排水管、排污管、污水处理厂、集中供热、固废集中收集处理等要抓紧、提前实施，营造一个良好环境的新城区。”第6条要求“滨海新区相邻海域的海水养殖等功能，建议作相应的调整，请温州市政府作相应的协调。”最后并明确表示，“滨海新区建成后我局将组织环保验收”。

　　因此，滨海园区的开展建设是经过环境影响评价的，温州市经济技术开发区没有落实省环保局提出的环保措施，是污染事件发生的主要原因。2005年6月15日，养殖户们向浙江省环保局提出投诉。浙江省环保局接到投诉后，批转温州市环境监察支队办理。7月4日，温州市环境监察支队经过调查认定，滨海园区存在未经验收投入使用的问题，因为滨海园区是浙江省环保局审批的项目，案件应该由省环保局管辖，因此建议浙江省环保局作出处理。根据《建设项目环境保护管理条例》第28条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。也就是说，按照严格按照法律规定，滨海园区将被责令停产。

　　但是，浙江省环保局一直没有作出进一步的处理。去年8月29日，养殖户们向国家环保总局提出了复议申请，要求国家环保总局责令浙江省环保局限期作出处理决定。9月16日，国家环保总局行政复议办公室作出不予受理决定，理由是，养殖户们的申请不属于行政复议受案范围。

　　 国家环保总局建国以来首次成被告

　　2005年9月27日，养殖户们向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销国家环保总局不予受理复议申请决定，限期受理原告的复议申请。这是国家环保总局建国以来第一次成为被告，案件一开始就引起了社会各界的广泛关注。

　　今年4月3日，北京市第一中级人民法院对本案进行了公开开庭审理。庭审中，双方主要就以下几个焦点展开了激烈辩论。由于国家环保总局特殊的地位，这些争议有着一定的普遍意义：

　　第一、浙江省环保局对于养殖户的投诉，是作为信访件处理的。养殖户不服能否申请行政复议，或者只能申请上一级行政机关复核？

　　环保总局代理人认为，浙江省环保局接到养殖户的投诉后，是通过“信访件交办单”将投诉转交温州市环保局调查处理，浙江省环保局已将调查意见已向养殖户作了反馈。对此，养殖户如果不服，应该向有关上级行政机关申请复查和复核，不应该申请行政复议。依据是《信访条例》第34条规定，“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。”

　　对此，袁裕来提出了不同的看法。他认为查处环保违法行为是环保部门的法定职责，而《行政复议法》第6条明确规定，申请行政机关履行保护财产权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，当事人可以申请行政复议，与《信访条例》相比，《行政复议法》是上位法，应该优先适用。因此，《信访条例》第34条只适用于当事人对于信访答复不能申请复议和提起诉讼的情况。袁裕来并表示，如果按照被告代理人的观点，当事人要求行政机关履行法定职责，行政机关只要以信访件处理，当事人就不能申请行政复议也不能提起行政诉讼，只能申请复查或者复核，结果将导致我国法制的大倒退，因为信访复查或者复核都是书面审查。

　　第二、查处有关滨海园区的环保违法行为，是不是浙江省环保局的法定职责？

　　这是本案最关键的问题。环保总局代理人认为，根据《环境影响评价法》规定，区域开发不是《建设项目环境保护管理条例》第28条所称“建设项目”，开发区区域环境影响评价属于规划性质的环境影响评价，法律虽然规定对于规划应该进行环评，但没有赋予环保部门对于规划环评进行验收的职权，也没有规定环保部门对于开发区不办理环保设施验收手续可以进行处罚。由于，浙江省环保局不具有验收滨海园区环保设施的法定职责，也不具有对滨海园区未经验收环保设施投入使用予以查处的法定职责。因此，环保总局不予受理复议申请是正确的。

　　袁裕来则认为，被告代理人的观点是不能成立的。首先，环保总局的规范性文件一直都是将开发区建设作为“建设项目”对待的。1986年颁布的《建设项目环境保护管理办法》第2条、1987年颁布的《建设项目环境保护设计规定》第3条、1990国家环境保护局颁布的《建设项目环境保护管理程序》第1条都明确规定，区域开发建设项目是“具体建设项目”。1999年和2002年国家环保总局颁布的《建设项目环境保护管理分类名录》，也明确将开发区建设列入了“建设项目”范围。其次，在本案中，滨海园区2000年4月26日浙江省人民政府已经批准设立，浙江省环境保护局《关于温州经济技术开发区滨海新区环境影响报告书审查意见的复函》是2001年4月10日作出的，显然是对即将开发建设的滨海园区环评的审批，而不是对规划中海滨园区环评的审批。再次，《环境影响评价法》只是规定，区域开发项目应该在规划阶段就进行环评，而没有规定凡是针对开发区项目进行的环评，都是规划的环评。而且，养殖户们向浙江省环境保护局提出的投诉，除了滨海园区的环保设施未经验收即投入使用外，还包括了配套的环保设施没有建成。这两者都是浙江省环境保护局应该查处的内容。

　　第三、环保总局作出不予受理决定，程序是否合法？

　　环保总局代理人认为，该局作出不予受理决定是十分慎重的，《行政复议法》对复议机关作出不予受理只要求进行形式审查，但环保总局在作出决定之前却进行了实质审查，召集有关部门进行了认真研究，还审查了浙江省环保局提供的材料，听取了浙江省环保局的答辩意见。

　　袁裕来却认为，这正好说明环保总局作出不予受理决定，程序违法。他认为，只有进行形式审查就可以作出明确判断，复议申请不属于行政复议受案范围，复议机关才能作出不予受理决定。如果案件需要认真研究，需要听取被申请人的陈述申辩，才能对是否属于行政复议受案范围作出判断，那么复议机关就应该受理。这一点与人民法院审查立案是一样的。本案中，环保总局作出的是不予受理决定之前，将行政复议申请书副本送达了被申请人，并听取了被申请人的陈述申辩，尤其是审查了被申请人提供的证据，然后直接作出不予受理决定，程序当然是违法的。环保总局应该进一步听取申请人对被申请人提供的证据和观点表示的意见，而这就必须受理复议申请。

　　一个值得深思的问题

　　由于本案的代理律师是宁波的，北京市第一中级人民法院遂委托宁波市中级人民法院对本案作出了宣判，撤销被告国家环保总局作出的不予受理行政复议申请决定，责令被告国家环保总局受理复议申请于判决生效后60日内对原告孔祥仁等82人提出的复议申请重新作出决定。

　　获悉判决内容后，养殖户们的心灵被深深