深圳清理黑网吧违建由运动式执法转为常态监管

　　本报讯 (杜雅文　陈铭　张璟) 深圳清无总结表彰大会于前日在市民中心隆重召开。此次历时355天的清无行动规模之大、涉及面之广以及行动持续时间之长，都在深圳历史上创下纪录。不过，无证无照经营现象仍未得到根除。

　　针对黑网吧、违建等回潮现象，有专家学者认为，清无集中统一行动虽然结束，但深圳面临的几道槛必须迈过。如深圳特色的历史遗留问题“违建”将长期存在；国家政策与深

圳实际情况存在脱节；政府监管思路和方法还需转变；深圳人口增长过快、经济爆发式增长带来的城市规划配套设施跟不上等等。

　　清无统一行动的结束，只是万里长征走了第一步。深圳市委市政府通过展开梳理、拆违、清无系列运动式执法，从一定程度上缓解了深圳发展的桎梏，然而社会结构性矛盾仅凭深圳一己之力难以解决，长期积累下来的历史遗留问题也难在一朝一夕间化解。清无之后，深圳迫切需要对城市实行精细化管理，通过完善的制度，将运动式执法转变为常态监管。否则，运动式执法的成果可能化为乌有。

　　黑白网吧的势力较量

　　清无集中统一行动虽告一段落，但黑白网吧的较量仍在城中村中继续

　　只要拐进小巷，找家网吧比找公厕容易，这是记者在福田区沙头街道上沙社区溜达一整圈的印象。

　　7月11日上午，在上沙东村五坊一条小巷，一栋出租屋一楼门口摆放有一块广告牌：网吧。约20平方米的门店内摆放着6台电脑，上网者有五六人。其中一位衣着暴露的年轻女子叼着烟，正在

　　打开看上去有点破旧的电脑，感觉配置一般，上网速度还行。旁边几个上网者，除了打游戏就是聊天。一位穿着校服的小男孩忙得满头大汗，“上午8时我就来了，今天一定要破游戏纪录！”他告诉记者，放暑假后网吧是他最喜欢来的地方，也是一天中呆得最久的地方。不怕父母来找？小男孩笑着回答，父母在附近工厂上班，没有工夫管他。

　　网吧楼道口一家小店的女店主说，一般傍晚来上网的人居多，主要是一些学生和住在附近的打工仔。

　　除了黑网吧，上沙社区还有几家正规网吧。记者探访发现，三家正规网吧处于众多黑网吧的包围之中。位于上沙社区上沙花园A栋二楼的帷幄网吧，是规模最大的一家，占地面积约1000平方米，配有电脑310台。为应对黑网吧的竞争，这家网吧进行功能分区——

　　打游戏，上网，视频聊天，收费也不一样。

　　虽然环境远比黑网吧好，价格也并不贵，但一部分上网者仍然选择黑网吧。记者采访时了解到，贪方便是一个重要原因。如帷幄网吧、飞扬网吧这两家正规网吧，集中在上沙股份公司附近，若从东村正门走进来，烈日炎炎下至少需要15分钟，远不如散落在四处的黑网吧方便。另外，黑网吧不查验身份证及容纳未成年人也是吸引顾客的重要原因。

　　指标镣铐与回潮压力

　　网吧现状与政府管理部门设立的门槛差距很大，绝大部分无法疏导规范

　　此次总结表彰大会召开前半个月，深圳市清无办邀请了10个政府部门的相关负责人与记者沟通，通报10个清无焦点问题的进展情况。没想到记者的提问几乎全部围绕网吧。

　　会议上，深圳市工商局在一份报告中指出，面对高压整治态势，黑网吧仍然大量存在的主因是供需矛盾突出。去年12月13日，冷冻几年的网吧审批终于开禁，却设立了过高的准入门槛，如要求设立网吧的经营资金不少于100万元，经营场所必须是合法的、非住宅用途的场所等。但根据执法经验，黑网吧主要满足外来人口需要，集中于城中村，规模小数量多。更重要的是城中村建筑物都没有合法的产权证明。这意味着黑网吧的现状与文化部门设立的门槛有很大差距，导致绝大部分黑网吧无法疏导规范。

　　“核心问题是指标问题”，面对记者在会议上的频频发问，文化部门负责人表示，相比北京上海珠海等市，深圳的门槛最低。通过他们努力争取，广东省文化厅给了深圳新增746家网吧的指标，全省最多。在指标不足的情况下，如果把每个指标的标准下放到二三十台机，则是对市场不负责任。而规定每个指标电脑数量至少要100台以上，最终网吧电脑数量将超过20万台，规模全国第一。

　　不过，城中村黑白网吧的势力较量，正在说明纸上的计算不能简单等同于实际。曾开过黑网吧的张先生告诉记者，黑网吧做的都是熟客生意，即使规模小，利润也很丰厚，这也是黑网吧密度高的关键原因。2004年他投资四万元开了一家黑网吧，有20台电脑，每月房租1000元，水电费1500元，再请一个网管包吃住每月工资900元左右。以每台电脑日上网时间10个小时算，每小时2元，一天毛收入就是20元。20台一天总收入为400元，一个月算下来1.2万元。“半年不到就收回了成本”。后来黑网吧被查封，他立刻到旧货市场买来二手电脑重新开业。“在城中村做别的生意，哪有这么容易赚钱的？”他反问。为什么不去申请一个指标，光明正大的经营呢？“你觉得成天偷偷摸摸能好受吗？可你觉得我能有100万去申请吗？”他再次反问。

　　“虽然各个行业都可能有回潮，但最难解决的可能就是网吧回潮问题”，在此次会议上，深圳市工商局副局长袁作新对记者说，网吧供需矛盾突出，导致利润空间丰厚，而违法成本又很低。有个典型的例子，一间黑网吧被查了12次，不停更换地点重新开业。目前，光靠不间断地打击取缔已经不足以根治黑网吧泛滥。

　　“既然网吧采取指标管理，属于限制性项目，那么就应该有规划，比如可以采取区里定点，由村股份公司来开办网吧。”袁作新副局长说。实际上，由村股份公司来开办大规模网吧，并通过利益的重新分配来遏制城中村“黑网吧”，早已有设想。根据工商部门统计，宝安区共有172个社区居委，其中150个居委的156家股份合作公司有意向利用自有物业开办合法网吧。而难以获得指标的最主要问题就是村股份合作公司的自有物业基本都没有合法的产权证明。

　　门槛与监管思路的转变

　　应定行业准入的技术标准而非定门槛，定门槛非一劳永逸，重在后续监管

　　就在一些“黑网吧”老板为无法“洗白”头疼时，一些有牌有证的燃气企业负责人也在烦恼。

　　清无的同时，深圳实施了近10年的《深圳经济特区燃气管理条例》全面修订，修订稿中有些条款被燃气企业称之为“死亡条款”。

　　如规定便民服务点存放的瓶装气不能超过3瓶，且不能“流动销售”。“如果条例这样通过，正规公司肯定无法及时送气，无疑会把辛辛苦苦夺来的市场拱手让给‘黑气’。”就在今年春节后不久，占据深圳瓶装气8成份额的6家瓶装气负责人专门来到本报，希望能放大他们的声音。

　　在门槛面前，不论经营者的身份是白是黑，可能都会感到同样的痛苦，而设置门槛的管理部门也有自己的难处。“根据实际情况解决深圳突出矛盾固然重要，但绝对不能让文化部门违法行政，批到农民房里。一旦出了事大家都上有老下有小。”面对众多记者对网吧门槛的苦苦追问，一位官员脱口而出这句话。近年来，网吧因火灾屡次造成群死群伤等事件，导致其证照发放在市场经济环境下畸形的戴上了具有计划经济色彩的指标镣铐。如果在设置门槛时要求经营场所是合法房产，就意味着其能通过消防部门的验收。

　　该位文化部门官员表示，考虑到深圳的实际情况，他们已经突破了国家有关政策，允许网吧设立在工业厂房里。今年2月底结束网吧第一阶段申请时，宝安已经立项的网吧有40%位于工业厂房，龙岗则有35%。在关外，允许设立在工业厂房几乎就等同于允许设立在城中村。“这种突破已经承担了责任”。

　　通过这次清无，更多政府官员对监管思路必须转变有了新的理解。“门槛定得高高的，谁都进不来，进入门槛的当然很难出问题，但最后造成的后果就是无证无照经营泛滥，付出高昂的执法成本，也难以从根本上解决安全问题”。一位参与清无的官员明确表示，政府部门应该做的是设置行业准入的技术标准，而不是定指标、定门槛。

　　此次清无之前，无证无照经营由工商部门负责清理整治，然而大量无证无照经营行为的存在既有前置审批门槛过高的原因，又涉及到大量违建的历史遗留问题，还涉及到多个部门和国家有关政策问题，所以治理后又不断反复。为此，此次清无由部门行为上升到政府行为，由许宗衡市长担任清无领导小组组长，各区政府、30多个相关部门共同参与，并创造性打开违建这个“死结”，让门槛根据实际情况降低实现了历史性突破。

　　清无伊始就提出要对以往制度进行自觉反思，关注门槛问题的深圳大学法学院副教授黎军对记者表示，国家法律法规往往是原则性规定，不会考虑到各地实际情况，根据法制统一化的要求，地方确实难以突破，除非利用特区立法权对上位法作一些变通。不过她也指出，在传统执法中，确实存在入口管得非常之严，而后续监管则几乎没有的现象。不仅导致无证无照经营的泛滥，也会让拿到证照的经营者逐步松懈下来，擅自降低门槛。这种管理模式对社会的安定、安全意义不大。“设立门槛不是一劳永逸的办法，更重要的是之后的监管”，她认为随着2004年7月1日《行政许可法》的实施，政府部的监管方式、监管思路将逐步转变。

　　内地村落向深圳的流动

　　无证经营九成为外来人口，留在城市的强烈愿望让他们像钉子一样深嵌在每个角落

　　深圳的现实与国家政策之间的冲突，在网吧问题上表现的淋漓尽致。如果说，违建这一具有深圳特色的历史遗留性问题和政府监管思路的转变是清无要跨越的两道门槛，那么另一道门槛——农村人口向经济发达地区大规模迁移，则是深圳凭一己之力短期内无法解决也无法回避的问题。

　　深圳二线关“插花地”东起东湖，西至银湖，约10万人居住。

　　每晚约12时，居住在“插花地”木棉岭社区的陈先生就会放下卷闸门，结束一天的生意，而此时密密麻麻的握手楼依然灯火通明。路边烧烤摊的炭火烧得正旺，士多店人来人往，“比华利山庄”门口蓝牌车司机忙着拉客……在这里，陈先生拥有一间小小的公用电话店。稍加留意，除了打电话的顾客，断断续续还会有人前来称呼他为“陈医生”。其实，“医生”才是他真正的身份。现年46岁的陈先生来自湖北洪湖。卫校毕业后在当地的乡镇卫生院工作多年，后在老家农村开设私人诊所，凭借不错的口碑生意不错，他本人率先在村里盖起两层小楼。然而好景不长，“村里凡是走得动的都出去了，家里只剩下老人小孩”，生意自然也一落千丈，于是2004年春节刚过，他就告别妻儿来到深圳投奔亲哥。

　　考察过一些外来人口密集的城中村后，他决定在草埔立足。草埔木棉岭因居住有数百名来自湖北洪湖的的哥及其家属，被称为“洪湖的哥村”，“洪湖医生”也有了用武之地。起初他租了临街门店，后来被城管查封了。于是陈先生接下了老乡转让的公用电话店，以此作为看病的掩护，而且电话生意好时每月还可赚2000元左右。然而，生意越来越难做了，他抱怨隔壁新开的一家店把话费从每分钟0.20元降低到0.15元。大儿子今年要开

　　“一群外来者通过无证无照经营维系着生活，并提供了廉价的生活成本，让更多的外来者得以生存……”，去年8月31日，深圳政协委员在视察清无时描述了这样现状。无证无照经营户九成都是外来人口，强烈的留在城市的愿望让他们像钉子一样深嵌在每个角落。农村人口向城市的迁移，导致深圳外来人口增长过快，相比北京、上海等经济发达城市，深圳人口流动性特点更加突出。这种情况下，经营户经常变换，而大部分门店规模小，被清理后恢复经营的成本很低，因此很容易产生回潮。

　　运动式执法与常态管理

　　高压态势的运动式执法短期内能奏效，深层次问题的根本解决须靠日常管理

　　7月11日，清无总结表彰大会召开，标志着深圳经济层面上最大规模的运动式执法告一段落。355天的行动共清理了无证无照经营户21万余户，规模之大、涉及面之广以及行动持续时间之长在深圳创下历史记录。就在两年前，深圳发起“梳理行动”，有人称之为“大跃进式执法”。从梳理行动、拆违风暴，再到此次的清无，运动式执法不断在深圳的城市管理中运用。

　　这种运动式执法到底有无意义？深圳市委党校教授谭刚认为，深圳快速发展积累下来的长期性问题，有的已泛滥到一定程度，必须通过高压态势的运动式执法短期内予以集中解决，运动式执法显然有积极、正面的一面。但深圳的城市发展模式、产业结构转换、人口结构调整等方面存在的问题都会长期存在，因此解决这些难题不可能一蹴而就。

　　在清无总结表彰大会上，深圳市副市长卓钦锐坦承，造成深圳无证无照非法经营行为泛滥的一些全局性、深层次问题还没有根本解决。查处违法建筑和城中村改造需要时间，意味着身处违建的经济活动既难禁止，又不能发证发照的“两难”困局还将长期存在，此外人口机械增长过快、

　　“这些问题既有深圳特色，也有社会结构性矛盾，仅凭深圳一己之力短期内难以解决”，综合开发研究院副秘书长郭万达博士指出，深圳有一些制度不健全，不健全的原因既有国家政策与深圳实际相脱节的因素，不利用特区立法权很难突破，但也包括因为政府内部的不同意见甚至不同利益而造成制度不健全。要彻底解决问题制度上必须迅速跟进。

　　“将运动式执法转化为常态化日常管理是必需的，难度相当大”，谭刚说，在经过梳理、拆违、清无一系列运动式执法后，深圳又召开了“‘基层基础年’与‘城市管理年’动员大会”，进入精细管理时期，其目的就是为了通过平时的精细化管理，将良好效果巩固下来，并靠日常政府运转维持下去，将运动式执法成功转化为常态化日常管理，是政府执政能力的直观表现。

　　3年，基本解决引发无证无照非法经营行为的一些全局性、深层次问题；3年，把“规范经营示范街”覆盖到全市所有商业街(区)

　　……在前日结束的清无总结表彰大会上，深圳市政府提出了巩固清无工作成果的若干条意见。总结表彰大会的召开，虽是清无集中统一行动告一段落的信号，更是清无全局工作全面启动的起点。 (来源 南方都市报)