监管缺失 城市的无奈埋单

　　【核心提示】

　　一个不容忽视的事实是，城中村房屋建设无序，布局混乱，市政配套设施差，且治安问题较多，综合环境与城市发展极不协调。

　　然而，面对城中村楼房的集体“疯长”，政府有关部门往往“听之任之，放任自流

”，采取回避态度，没有对城中村乱建房动真格。在政府对城中村监管缺失的背后，又有怎样的隐情呢？

　　城中村就像一个庞大的建筑工地

　　●乱建房危害调查

　　房屋长高：建筑事故频发

　　在城中村施工现场，不装防护网、不系安全带、不戴安全帽是普遍现象。城中村的道路一般较窄，路过工地时，行人都是小心地边走边看，说不准就会从天上掉下来一块砖头。记者调查时发现，房主、包工头和农民工对安全防护都不以为意，觉得小心一点就可以了。

　　事实上，伴随着城中村房屋集体长高的是安全事故频发。根据本报热线掌握的情况，城中村建房时经常发生的事故有坠落、电击、高空坠物砸伤人，其中，仅今年摔死人的事故就有10起。

　　郑州市建委有关负责人说，城中村建房很难监管，其施工本身就没有到有关部门申报，属于违章建筑。目前，我国建筑领域一般将具有施工资质的建筑企业分为一级、二级和三级，而城中村出事故的地方，往往是根本就没有资质的建筑队在施工。

　　这位负责人表示，安全设施、培训、管理不到位，是农民工安全无法保障的主要原因。无证建筑队缺乏行业规范监管，工地在用人制度、搭建脚手架等方面存在严重漏洞，而包工头和分包单位为了省钱，对于提供“安全帽、安全带、安全网”等安全措施能不用尽量不用，只有应付上级相关部门检查时才会用。

　　整体形象：与城市发展不协调

　　尽管郑州市已经将城中村列入了新的城市总体发展规划，但由于历史原因，城中村缺乏诸多必要的市政配套设施，比如天然气、暖气、污水排放管道等。

　　目前，郑州市的城中村普遍环境较差，道路高低不平，垃圾随处可见。遇上下雨天，村里就污水横流，天放晴数天后，雨水才能消失。城中村建房多是见缝插针，很多地方消防车都进不去。

　　由于未经相关部门的审查把关，缺少花园绿地和运动设施，也没有文化娱乐设施。城中村的建筑物往往规划设计水平低下，建筑高低、胖瘦不一，与周边市区的景观不相协调，缺乏风格品位，影响、破坏了城市形象。

　　生活质量：城中村越来越差

　　小区总建筑面积与总用地面积的比值，叫容积率。一般来说，这个比值越小，意味着小区容纳的建筑总量越小，居住生活质量越高。郑州市房地产开发的容积率要求是1.8以下。而城中村的容积率平均在2以上，个别村庄如燕庄能达到4.2。

　　城中村改造就是要拆除原有住房，重新规划建设小区。城中村众多“亲嘴房”、“并肩房”、“姊妹房” 给城中村改造带来了难度。

　　开发商不是慈善家，他投资改造城中村看中的是改造后的利润。村民们盖的房子越多，开发商要赔给他们的就越多，加上要拆除原有建筑，开发商改造投资成本越来越大。以二七区城中村路砦为例，该村只有几百户人、几百亩土地，改造资金却需要近10个亿。

　　这就造成了一方面是城中村生活质量越来越差，一方面是城中村改造难度也越来越大。

　　●监管缺失探因

　　核心因素：土地制度二元性

　　城中村形成有历史的原因，也有现实的原因。历史原因主要是城乡二元管理体制和二元经济结构；现实原因是城镇化引发的城市快速扩张。

　　在这些原因中，土地制度的二元性是城中村形成的核心因素。尽管城中村的村民已经没有土地进行生产，其户籍也正在进行转变，但土地权属、经济组织形式和管理特征等仍保留了下来。

　　城中村集体土地与城市建成区国有土地有明显差异。我国法律规定，农村土地归集体所有，由村合作社等集体经济或村民委员会经营管理，由于“集体经济组织”概念过于模糊，造成土地所有权主体不够明确，既导致所有权主体多元化，又让真正的所有者主体缺位，形成城市内部土地的二元结构，造成监控管理的困难。

　　对于客观存在的城中村，出于经济成本与社会成本的考虑，有关部门唯恐避之不及。在这种二元结构下，以前并不把村落列入城市规划，而将城中村视为独立的用地单元，城市发展往往选择绕开村落，结果是城中村逐渐形成，成为城市包围下的孤岛，城中村的问题也被积累下来。而现在，我们正为以前的“迂回”政策埋单。

　　建房胆大：村民跟着干部建

　　“村看村，户看户，群众看干部”，村委会 是城中村最基层的管理组织，村主任、村支书的一句话有时比政府的红头文件还管用，但很少有城中村干部管乱建房的事儿。

　　二七区建设监察大队队长王德胜说，他工作8年中只接到过一起村干部举报城中村违法建房的案例，而这个干部还是和举报对象有矛盾。

　　王德胜说，村干部也和城中村农民一样没有土地耕种，他们自己也靠盖房出租挣钱，再加上村干部和村民都是乡里乡亲，谁也不愿意搬起石头砸自己的脚。

　　4月29日，二七区监察大队在二七区齐礼阎乡治理城中村违法建筑时，发现该村支书家盖的5层楼已快封顶。监察大队让村支书家首先停了工，“村支书不停，村里其他人不可能停。”王德胜说。

　　二七区建设环保局局长马力刚认为，个别在党政机关工作的领导干部回村违法建私房和个别村组干部带头违法建房，让村民违法建房的胆子大了起来。

　　现在的村干部都是村民选出来的；楼房长高，村民收入增加，村干部的位置就稳。出于以上考虑，村干部往往对村民建房不管不问。

　　强制拆除：可能引发集体对峙

　　城中村居民普遍认为，在自己的宅基地上建房很合理，他们对查处违法建房抵触情绪很大，甚至会对执法者采取过激行为。

　　今年5月20日，二七区建设环保局在张魏寨东街强行拆除违法商业用房时，一户人家的老人、儿子、儿媳都站在门口，抱着煤气罐威胁执法人员。为了拆除几十平方米的违法建筑，双方对峙数小时。

　　记者采访发现，在对待城中村乱建房的问题上，规划、建设、执法部门往往是“听之任之，放任自流”，尽量采取回避态度。尽管政府针对城中村出台了不少规定，但大都不了了之。

　　站在地方政府的角度看，城中村违法建房确实是一块“烫手的山芋”，强制拆除肯定会引发村民与政府的集体对峙，甚至会出现集体上访，他们无法承担这样的后果。正因为无法对既成事实的违章建筑采取措施，制止城中村新建房更是难上加难。

　　执法不力的背后是制度设计上的缺陷。如果这些问题得不到解决，城中村乱建房的现象就无法从根本上得到解决。

　　●监管缺失的背后

　　城中村：替政府提供廉租房

　　城市快速发展离不开大量廉价劳动力，由于他们收入普遍较低，客观上导致了廉价房屋租赁市场的旺盛需求。

　　根据郑州市公安局2005年的统计数字，郑州市共有流动人口180多万人，其中居住在城中村的有150万人左右。以每个外来人员居住面积为16平方米估算，郑州需要2400万平方米的廉价房，以每平方米1000元的建设成本来估算，不计地价与税费，建造这么大的面积需要240亿元。

　　7月10日，郑州市召开市委全体扩大会议，市长赵建才在会议上表示，城中村的出现是中国城市化进程中一个不容回避的现象，几乎每个城市都被这一问题所困扰。对违法乱建的“顽症”，需要进行集中整治、规范管理。但从问题的另一方面讲，由于政府没有提供足够的廉租住房，城中村的确缓解了城市外来人口的住房压力。

　　作为城市准公共物品，理论上廉租房应由政府提供，但在我国，廉租房建设长期以来一直未列入政府日程，而房地产企业卖而不租的模式，也让他们在这一问题上难有作为。

　　城中村村民看到了廉价房屋租赁市场的旺盛需求，经济利益则是抢建的驱动力。客观上看，农民以市场方式出租房屋，解决了150万人的租房需求，这不能不说是一项骄人的成就。

　　郑州市房管局局长王广国说，根据“国六条”要求，郑州市准备建设首个廉租房小区，预计将在年内开工，但政府建设的廉租房数量，在巨大的需求面前只是杯水车薪。

　　乱建房：责任不全在村民

　　按照国家规定，城中村村民只能盖3层以下房屋，且家庭人均租房面积不超过50平方米。现实情况是，由于旺盛的租房市场需求，这项规定不能满足失去耕地的城中村居民的建房胃口，他们要盖的都是超过3层的楼房，当然，这导致村民无法通过规划审批。

　　没有规划审批，就不能向市建委申报建设项目；没有规划许可证、建筑许可证，政府部门也就不对后期的房屋质量安全进行监管，房东就成了天然的“房屋质量监督员”。

　　二七区建设环保局局长马力刚认为，事实上，城中村低廉的出租房，很大程度上缓解了郑州市外来务工人员、创业阶层的租房需求。

　　政府没有提供足够的廉租房，又违反经济规律出台政策限制农民建房，这就造成城中村的建房全部成了违法建房。当违法建房成为一种普遍现象时，执法即无可避免地陷入困境，恶性循环最终导致这个“顽症”至今没有可行的解决办法。这是城市建设绕开“都市村庄”酿成的苦果，政府现在正为它进行另类“埋单”。