瞭望：堵住私刻公章黑洞 建立印章管理新模式

　　从2005年10月至今，《瞭望新闻周刊》连续三次暗访大连公章市场，没有任何手续，记者可以在街头十几家刻字社随意刻到公章20余枚。更令人震惊的是，大连是全国较早推广应用印章治安管理信息系统的城市之一，今年1月至4月，全市竟然有一半以上新注册的企业的公章没有按规定在公安部门登记备案，成为不合法的“黑章”。

　　在公章刻制管理上如此失控的地方，不止大连市一地。

　　什么公章都能刻、都敢刻

　　5月16日，记者在大连市沙河口区的一家刻字部轻松刻到了“大连长城医院”的公章，这已是半年内记者在这家第三次刻的第三枚“公章”。

　　2005年国庆节前后，记者第一次在大连暗访，在大连开发区五彩城附近的一家刻字社，要求刻一枚企业的公章，没有任何手续，营业员没有任何犹豫就答应了。在大连市人才市场附近一家刻字社，记者要求刻一枚中共大连市委的公章和一枚大连市公安局的公章，营业员表示这两枚公章太敏感，可以刻章后给顾客盖上，但章不能拿走。几天后，记者再次来到这家刻字社要求刻一枚大连市劳动局的公章，在讲好价钱后营业员很快将公章交到了记者的手里。

　　三个月后，2006年1月5日下午，记者再次来到大连，在大连市沙河口区和甘井子区连续走了6家刻字社，有5个同意并私刻了假公章。在甘井子区一个较大的刻字社，老板听说记者要刻新华通讯社的公章，在谈好价钱后，告诉记者半个小时之后来取章。在沙河口区一个繁华的街头，一家只有六七平方米的小刻字社，当记者提出要刻一枚沈阳大学大连分校的公章后，刻字的人说：“现在骗子太多，拿公章去招生骗钱不行。”后来在记者的一再要求下，老头说：“这样吧，刻这个章太危险，你要另外再交50元钱风险费，加上200元钱原子印章费，总共250元。”

　　离这附近的一家刻字社，门脸上方明晃晃地挂着两个大字：刻章。记者在这里刻了辽宁省人才中心大连办事处的公章。老板听说记者是看到门口的招牌才进来刻公章时，兴奋地对旁边的工作人员说：“明天再把招牌弄大一点。”这个老板告诉记者：“现在市面上有两种刻公章的，一种是不带防伪密码的，一种是带防伪密码的，我这也可以刻防伪密码的，不过得另加钱。”

　　让记者感到惊讶的是，记者第一次暗访曾刻过大连市劳动局公章的一家刻字社，大连市公安局在给上级部门写的整改报告中称已经检查过这家刻字社，没有发现私刻公章的现象；而第二次记者暗访，不到20分钟，就从这家刻字社拿到大连某外语学校的财务章。

　　合法企业持有大量“黑章”

　　街头私刻公章仅是大连公章刻制市场混乱的冰山一角，更令人担忧的是，每天大量的合法注册的企业和成立的事业单位，有相当一部分的公章成为有工商部门登记无公安部门批准备案的“黑章”。

　　据了解，大连市早在1998年就开始推行公章审批制作信息计算机联网管理系统。改分散制作为集中制作，变一次审批为上网实时监控，从而达到强化印章治安管理的目的。

　　记者在大连市公共行政服务大厅采访时，负责公章登记备案的工作人员告诉记者，根据市公安局规定，所有登记注册的企业刻制公章必须先到行政服务大厅进行审批，在公安局备案，进入全市的印章治安管理系统，否则视为非法公章。今年5月中旬，记者了解到，今年1～4月份大连市共有1.8万个企业登记注册，但是，公共行政服务大厅负责批准公章刻制的工作人员介绍，1～4月底仅有约3000多个企业在公安部门登记备案，其余一万多家新注册企业的公章均成为没有公安部门批准无法上网实时监控的“黑章”。记者在一家印章刻制公司的两个门市部分别看到当地两家单位的人员来修公章和取公章。经记者了解，两家单位均是在这家公司刻制的公章，随后记者在大连市公共行政服务大厅了解，两家企业的公章均没有在公安局登记备案。

　　今年1月份，记者在大连采访时已经了解到这种严重情况并将情况反映到有关部门。当时据记者调查，从2005年11月份到12月底，行政服务大厅每天审批并在公安局备案的最多只有十几个企业，几十枚公章。而据记者了解，仅大连市工商局在11月、12月就注册了959家企业。一家企业按4枚公章算就是3800多枚，而实际到行政服务大厅审批并到公安部门备案的按每天30枚计算也仅千余枚，大多数单位的公章成了有工商登记注册无公安备案的黑章。记者得到了两家企业盖有公章的发票，根据企业单位名称，记者打电话询问大连市公共行政服务大厅，了解到这两家企业并没有在公安部门备案也没有与全市联网。

　　大连一家门业公司的负责人告诉记者，公司在一家印章制作公司刻了一套公章，后来在使用时发现质量特别差，更让他头疼的是几次与客户签合同时，对方都怀疑他们公司的章是假章，经过上网查，他发现他们单位的公章都没有在公安部门登记备案，没有进入全市的印章治安管理系统。

　　辽宁省行政管理科学研究所所长、辽宁省行政管理学院孙庆国教授认为，“大连很多新注册的企业的公章成为‘黑章’，将来企业对外签订合同、发生经济纠纷打官司都会产生很多麻烦，而随意私刻公章更会给更多的犯罪分子造成可乘之机，进一步干扰社会秩序。”

　　大连“黑章”为何得不到根治

　　大连公章刻制市场持续混乱引起了公安部、辽宁省、大连市主要领导的关注，曾有多次批示要求大连公安局彻底整顿规范大连公章市场，加强管理。

　　但是这并没有改变大连市公章刻制市场的混乱局面。一些知情人士认为，大连市公章刻制市场依然混乱主要有三方面原因：

　　一是大连公安部门在印章管理方面公然违规、越权审批。公安部2000年发出《关于贯彻执行〈印章治安管理信息系统标准〉的通知》明确规定：“今后，申请经营公章的企业，须经省、自治区、直辖市公安厅、局审查批准……”然而，根据记者的跟踪调查，大连市公安局从2005年开始，在未经辽宁省公安厅批准验收的情况下，自行批准一些企业刻制公章，导致这其中的个别企业收取公章刻制业务时为获取暴利而避开在公安部门登记备案，使很多企业的公章成了“黑章”。同时由于大连市违规越权批准一些企业刻制公章，还导致另外一些未被批准的印章企业互相攀比，这些企业认为违规批准的企业和他们一样都是没有资格刻制公章的。为此这些企业有的也开始私刻公章，使公章市场愈加混乱。

　　二是大连公安部门向上级领导和部门虚报主要事实，客观上纵容了私刻公章等行为。大连公安局在给上级的汇报材料上均称，他们批准的刻制公章的企业“均经报请省公安厅批准后实施的。”而辽宁省公安厅印章办负责人明确告诉记者，大连公安局批准的公章刻制企业，没有得到省公安厅的批准和验收。另据记者了解，辽宁省其他市的公章刻制企业均统一使用辽宁省公安厅指定的印章治安管理系统，统一联网、信息共享，惟独大连单独从省外另引进一套印章治安管理软件，至今无法和全省联网。

　　大连公安局治安支队一位姓曲的警官接受记者采访时说，批准公章刻制企业不需要经过省里批准，根据是1951年国家政务院颁布的一个法规。公安部一位相关人士认为，搬出50年代法规只不过是为自己的违规行为寻找借口而已。公安部早于2000年向全国发出通知，明确要求：“申请经营公章的企业须经省、自治区、直辖市公安厅、局审查批准……”；辽宁省政府颁发《辽宁省刻字业治安管理办法（修正）》也明确规定，“凡申请经营公安刻字业，须经省公安机关审查同意，领取公章刻制业特种行业许可证……”

　　三是大连公安部门对私刻公章打击不力、避实就虚。公安部明文规定，“对印章企业非法承制公章的，一律取消承制印章的资格。”地处大连市闹市区的一家刻字社，记者曾两次在这里私下“刻”出公章并两次在有关材料中反映，大连市警方仅对这家刻字社作了罚款处理，这家刻字社至今仍然存在。

　　记者2005年10月、2006年1月调查了解到大连市一些印章刻制企业刻公章而不在公安部门登记备案，造成了大量“黑章”，并将情况反映到有关部门。但今年5月，记者通过调查了解发现私刻“黑章”现象有增无减。在记者向大连公安局治安支队曲警官提出是否知道大连公安局批准的刻制公章的一些企业私刻公章而不向公安部门登记备案时，曲警官回答知道，记者问为何不处理，曲警官回答说“正在研究”。

　　全国公共行政管理学会副理事长毛昭晖教授认为，这种行为不是个别和偶然的，在一定程度上暴露了我国行政体系上存在的政令不通、执行力不强等问题。

　　建立印章管理新模式

　　接受采访的专家建议，必须建立印章业治安管理新模式，在印章治安管理信息系统覆盖下，实行统一审批、统一制作和统一管理，形成高度集中的治安管理机制。

　　中国刑事警察学院刑法学教授孟昭武认为，公章如同人民币制作业、身份证、护照、驾驶证等有效证件制作业，增值税发票、彩票、邮票等有价票据制作业一样，必须具备特有的资质、专用设备和专门人员以及严密的监控措施。

　　记者从大连市有关部门一份材料中了解到，1995年到1999年间，大连市经济侦查部门查破伪造公章诈骗案件260起，累计诈骗金额上亿元。伪造人民政府、军队、海关、税务、法院、学校等批文、证件的案件屡见不鲜。尽管公安部门一直在整顿但收效甚微。主要原因是点多面广，处于松散状态，二是技术含量低，极易模仿，三是管理失控，公章信息无据可查。”

　　法学博士，辽宁省正源律师事务所主任雷雨波认为，应以高科技制章技术取代传统工艺技术为手段，建立与完善印章治安管理系统，逐步形成高度集中统一的治安管理机制，从根本上铲除伪造印章的土壤和条件。（文/《瞭望新闻周刊》记者于力徐殿龙李颖帅）

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　　来源：瞭望新闻周刊