国家审计署：去年 4300亿花哪去了？

　　Ｎ经周

　　“中央转移支付，就像一道水渠，很长很长，从中央到地方再到村子，这中间是渗水的。有的时候水流到地方就没有了。”

　　———国家审计署审计长李金华

　　【审计现状】

　　转移支付的“不透明”状态，日益引起社会关注甚至质疑。

　　6月27日下午，国家审计署审计长李金华向十届全国人大常委会第22次会议作《关于2005年度中央预算执行审计工作报告》（以下简称《审计报告》）。

　　《审计报告》显示，在对20个省（区、市）的审计调查中发现：去年，这些地方的政府本级预算共编报中央税收返还和补助收入3444.27亿元，仅为中央实际补助7733.65亿元的44.5%，也就是说中央实际补助中有近4300亿元，不知道花哪去了？

　　李金华表示，由于年初预算编报不完整，致使预算执行结果与年初预算出入较大，未编入预算的4300亿资金实际上脱离了省级人大的审查监督。

　　另据不完全统计，2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中，有41项存在内容交叉重复的问题，涉及资金156.37亿元；有65项没有管理办法或管理办法未公开，涉及资金705.89亿元。

　　近年来，随着中央财政转移支付数额的不断增长，转移支付的“不透明”状态，日益引起社会关注甚至质疑。

　　【罪魁祸首】

　　成思危笑称：“中秋节前北京堵车很严重，都是送月饼的。什么时候中秋节前北京不堵车了，我们的政府工作可能就好多了。”

　　“中央给地方多少，为什么要给，按照什么比例，考虑哪些因素，外人一概不清楚。”北京大学财经法研究中心主任刘剑文教授接受采访时表示，中央转移支付财政资金给地方如果出现“不透明”，就比较容易出现寻租行为，也会滋生腐败，包括贪污受贿。此外，钱怎么花的，花到哪里去，也值得怀疑。

　　也正是资金审批过程透明度不够，地方上北京“跑钱”之风也愈演愈烈。“有的地方为了一个项目，不停地往北京跑。省长跑，副省长跑，下面的人也跑。要是遇到开会，很多地方厅局长都集中到北京来。这不仅影响政府机关的廉洁，也增加了行政成本。”李金华曾公开批评说。

　　全国人大常委会副委员长成思危也曾笑称，“我曾经说过，中秋节前北京堵车很严重，都是送月饼的。什么时候中秋节前北京不堵车了，我们的政府工作可能就好多了。”

　　根据《审计报告》显示，2005年，15个中央部门在部门预算中共安排中央补助地方383.69亿元。对此，李金华表示，这种由中央主管部门对口下达补助地方资金的做法，打乱了正常的资金预算管理，造成中央财政本级预算支出和补助地方预算支出不真实，不利于地方政府的管理和人大的监督。一些资金名义上是专项转移支付，实际用作部门经费或系统内经费补助。

　　事实上，除资金分配不透明外，专项资金的使用状况也同样令人堪忧。“地方不管项目最终能否建成，只管向中央争取到钱。而中央的目标也是在分钱，对地方实际情况没有过多考虑或考虑很少。”审计署财政审计司司长侯凯说。

　　【混乱局面】

　　“10万元以下的项目也需要国家批吗？”

　　近年来，中央对地方的转移支付逐年增加。去年，中央财政安排对地方税收返还和补助支出已达到11484.02亿元，占中央财政总支出的57%，地方财政支出的45%。

　　“1.2万亿啊！这笔资金管好用好，对中央财政及地方各级政府机构的运转，意义都很重大！”审计署财政审计司司长侯凯感叹说。

　　李金华认为，要对地方进行规范的转移支付，首先就必须把中央和地方的事权划清楚，“目前中央和地方政府事权划分还不够明晰，加上中央财政统得过细，预算管理级次多、资金链条长、信息不对称，这都不利于加强项目管理，影响中央预算资金的科学使用。”

　　《审计报告》也显示，目前部分专项转移支付项目设置交叉重复、分配制度不够完善、资金投向较为分散，参与中央转移支付资金分配的部门多达37个。据不完全统计，2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中，有41项存在内容交叉重复的问题，涉及资金156.37亿元。

　　而按项目分配的专项转移支付有71项（不包括预算内基本建设和国债投资项目），涉及资金545.55亿元，具体分配到44149个项目，其中10万元以下的项目8825个，平均每个项目4.36万元。

　　“10万元以下的项目也需要国家批吗？”有专家发出了这样的疑问。

　　【解决之道】

　　“这就需要充分发挥纳税人的权利，只有赋予了纳税人监督权，才能保证转移支付的透明。”

　　据了解，目前我国依据的《过渡期财政转移支付办法》只是一个部委规章，其权威性、科学性常常受到各方质疑。

　　“由于现行财政转移支付制度缺乏法律权威性，致使我国现行的转移支付资金分配不科学，中央财政调控权没有充分发挥均等化功能。”财政部财科所副所长苏明认为，“理想的设计自然是首先明确中央和地方的事权，然后确定各级政府的财政收支，在明确收入和支出差额的基础上，由中央补足差额。”

　　不过在苏明看来，要想把这个设计付诸到实际操作中很难，因为这涉及多方利益。“在大的改革还不能发生的情况下，现在要做的是提高转移支付的透明度，在管理上下大工夫，把分散的管理模式变成集中的管理模式，提高管理效率。”

　　从现有的法规来看，目前对转移支付的监督主要有来自财政部门的监督，审计部门的审计，以及人大对预决算的监督。但是李金华在《审计报告》中明确表示，一些地方政府及其财政部门自觉接受人大监督的意识不强。在转移支付预算编制问题上，虽然财政部2005年提出了“按上一年执行数或上级下达的预计数编报”的原则要求，但各地在实际执行中仍不规范。

　　“这需要立法监督，社会的监督。社会的监督又包括媒体监督及民众监督，这就需要充分发挥纳税人的权利，只有赋予了纳税人监督权，才能保证转移支付的透明。”刘剑文说。

　　□资料链接

　　财政转移支付也称财政转移支出，是分级预算体制的重要组成部分。

　　一般称的财政转移支付，是指中央政府向地方政府的财政资金转移，是中央政府支出的一个重要部分，是地方政府重要的预算收入。我国现行的财政转移支付是在1994年分税制改革基础上形成的，为了解决地区收支均衡的问题，国家逐步试行了转移支付制度。

　　目前主要包括三个部分：一是税收返还，因为有一定的计算公式可循，相对于其他转移支付方式来说较为规范和透明；二是一般性转移支付，包括少数民族地区补助、公务员增资补贴等；三是特殊转移支付，这一部分目前透明程度较差、随意性强。