中国首个区域立法协作框架搭成

　　三大经济圈渐成规模 东三省紧随其后立法先行

　　区域立法协作护佑区域经济盛宴

　　□本报记者 刘潇潇

　　-《中国区域经济发展报告(2005～2006)》显示，三大经济圈的经济运行在近期遭遇不同程度的瓶颈。在 现阶段若要实现区域经济的继续繁盛发展，通过区域间的立法协作为区域经济合作创造条件，是最优的选择。

　　-东三省相关部门几经磋商，最终达成了整合东北三省立法优势、实现立法资源共享、降低立法成本、提高立法效率 和质量的共识，《东北三省政府立法协作框架协议》应运而生。

　　-区域实行立法协作，也可能会同其他经济区域产生冲突，形成一种大的地方保护主义，从而限制其他地方的产业经 济在本区域内的自由顺畅发展。

　　几年前，黑龙江、辽宁两省啤酒大战的硝烟虽已散去，但是地方保护给两省啤酒业带来的负面影响似乎仍历历在目。

　　日前，辽宁、吉林、黑龙江三省政府出台了《东北三省政府立法协作框架协议》。据悉，这是中国尝试建立的首个区 域立法协作框架。

　　法制框架下，对抗、制衡渐变成协调、合作。

　　法制桎梏、经济滞后催生区域立法协作

　　“振兴东北老工业基地”是一个老话题，国家曾出台多项举措支持东北老工业基地振兴，“黑土地”一度成为中国内 地经济发展的新热点。但近几年来东北经济的发展仍不尽如人意，经济发展速度相对较慢，GDP和工业增加值由改革开放初 的15％-20％下降到现在的10％以下。法制软环境的制约无疑是众多阻碍经济发展的复杂因素中的重要一环。过去，东 三省各地基于自身的利益，在相同的立法领域会存在冲突、重复、抄袭等情况，严重制约了法制和经济的发展。

　　据悉，东北地区之间过去曾有过一些立法协调工作，但缺乏常规的立法协调机制，各地方政府之间只是在某些不特定 的时候，针对地方立法中某些突出的矛盾冲突进行次数有限的临时性磋商和协调，也很少出台区域联合协议文件，协调结果缺 乏相应的实施机制。

　　在东北区域经济一体化急需法律的协调的背景下，2006年6月7日至8日，有东三省政界和法学界相关人士参加 的 “东北法治论坛”在大连举行。论坛的主题是“东北地区进一步扩大对外开放的法治保障”，而建立适应东北区域经济发 展与合作需要的法律机制成为热点议题。

　　论坛之后，东三省相关部门几经磋商，最终达成了整合东北三省立法优势、实现立法资源共享、降低立法成本、提高 立法效率和质量的共识，《东北三省政府立法协作框架协议》应运而生。

　　协议确定了立法协作采取的三种方式以及开展立法协作的五大领域。

　　三种方式包括：紧密型协作、半紧密型协作和分散型协作。对于政府关注、群众关心的难点、热点、重点立法项目， 采取紧密型协作方式，三省成立联合工作组；对于共性的立法项目，采取半紧密型联合方式，由一省牵头组织起草，其他两省 予以配合；对于三省共识的其他项目，由各省根据本省实际，条件成熟急需制定的，独立进行立法，立法结果三省共享。

　　五大领域则包括：鼓励和保障非公有制经济发展，构建诚信社会，应对突发公开事件，实现国家机构设置、职能、编 制法定化，以及规范行政执法行为、行政执法监督。

　　区域立法协作利于降低成本、减少冲突

　　“降低立法成本，减少立法冲突，在一定意义上促使地区政府之间的协作更具规范性。”中国政法大学副教授何兵对 东三省立法协作框架这样点评道。

　　何兵认为，经济一体化和社会一体化进程的加快也要求法律规则的一体化，在这种背景下立法协作的需求和呼声越来 越高。“东北的立法协作对于其他经济区域具有良好的示范性效应，今后这样的立法协作模式会越来越多。”

　　中国政法大学教授刘莘在接受《法制早报》采访时表示，东北进行区域立法协作的尝试，积极意义是不言而喻的。东 北地区在地理、文化、历史等方面的渊源很深，共通之处有很多，此次东三省决定实行区域立法合作，这与改革开放多年以来 东北经济一直居于后游有一定关系，在我国区域经济持续升温的触动下，政府决策层已经意识到，如果再不实行大刀阔斧的变 革，与其他经济区域的差距就会进一步拉大。

　　刘莘说，此次东北立法协作开展的五个领域看得出是经过缜密考量和选择的，都是东三省内极具一般性、共通的问题 。对此，她还提出了一些建议：“以后随着经验的累积，还可以再拓展一些其他可以进行立法合作的领域，比如：经济建设过 程中的环保、城市规划、招商引资中的产业流向等一些相关的领域。”

　　有专家认为，《东北三省政府立法协作框架协议》只涉及政府系统即行政立法层面的协调，尚未涉及到人大层面的立 法协调机制，东北地区各行政区域之间应当以此为契机，进一步加强有关人大立法协调的合作与交流，就区域之间的立法冲突 进行磋商，签署区域之间协调立法的联合性文件，为地区人大立法协调机制的建立提供完备的法律依据。

　　刘莘对此并不赞同，在她看来，各地方人大之间的立法协作虽不能说不可以，也可借鉴行政立法协作的经验，但由于 人大的体系完全不同于政府，运作起来会有相当的难度。行政机关是实行首长负责制的常设机关，有关立法的制定和实施是相 当迅速的；而人大都有一定的会期，且决议需要表决通过，很难步调一致，要比行政立法的运作慢很多。

　　立法协作保障区域经济良性发展

　　区域间经济发展的关联度和依存度不断增强，促使区域互动不断升温，各区域地方政府间的经济合作日益频繁。法律 体系的完善、政府行为的规范和廉洁高效的观念深入人心，已成为决定地方商务环境质量的重要因素。如今区域合作的触角也 已延伸到司法和立法的协作领域，刘莘对法与经济的关系有着透彻的认识。她指出，法律和经济并不是孑然分立的，作为上层 建筑的法律对经济有调整作用，能够促进或阻碍经济的发展。在法制如何促进经济的繁荣发展方面，区域立法协作是很好的尝 试。

　　的确，由于区域之间发展水平、条件等差异性较大，经济发展过程中的矛盾和冲突不可避免，借助法律手段对区域间 经济发展进行规范也是必要的、可行的。

　　作为中国首个区域立法协作框架的《东北三省政府立法协作框架协议》是区域经济法治进程中很典型的一例，而其他 经济区也在着手进行类似的探索。

　　为进一步建立和完善泛珠三角司法行政领域的合作机制，实现资源整合和优势互补,广东、福建、江西、湖南等九省 区司法行政合作联席会议于2006年6月27日在广州召开，并签署了《泛珠三角九省(区)司法行政合作框架协议》，九 省(区)司法行政机关合作的主要内容涉及了法律服务、法律援助、人民调解、安置帮教及社区矫治、法制工作、监狱劳教所 工作和队伍建设等八个方面。

　　过去也曾有学者提出过西部地区加强立法协作的建议。

　　经济、高效的立法协作也有缺陷

　　《宪法》第五条规定：国家维护社会主义法制的统一和尊严。在刘莘看来，法制统一的原则与市场经济的要求具有一 致性。现在很多地方存在立法冲突，各地会通过地方立法设置屏障保护当地产业经济，地方保护主义长远而言对当地经济甚至 全国经济都会有害无益。某种程度上而言，区域立法协作从技术上就对地方保护产生很大的排斥力。在一定意义上，区域立法 协作更有利于实现法制的统一。

　　据刘莘教授介绍说，我国是一个单一制国家,立法体制上采用中央集权制,在此基础上赋予地方一定的立法权限。由 于各地自然条件、经济基础、社会文化环境各不相同，需要立法调整的具体事项不同，总有一些特殊的立法事项需要发挥地方 立法的积极性。立法在很大程度上存在一定的试验性，需要经过很多的探索，纠正立法实践所绕行的弯路需要时间和成本，而 某经济区域内几个省(区)实行立法协作，经验教训以及信息都可共享，所以在立法的试验性上比较经济。从立法的经济、效 率和效益而言，区域立法合作的模式无疑值得肯定。

　　当然，任何一项制度都不可能绝对的尽善尽美，总会有这样那样的不足，区域立法协作模式也不例外。

　　刘莘教授举了一个例子来说明区域立法协作可能会产生的问题：比如，某个经济区域实行立法协作，虽然这个区域内 的省(区)在相关问题上彼此之间相容、不排斥，但也可能会演变成这个经济区域的几省(区)共同有意或无意中在某些规则 的制定上与其他地区产生冲突，形成一种大的地方保护主义，从而限制其他地方的产业经济在本区域内的自由顺畅发展。这种 可能性也是存在的。

　　对于这种可能，刘莘认为，通过中央立法的技术层面能够总体把控这个问题，实际上各地在立法上不会有太大的出入 ，因为各地方立法主体必须秉承下位法不得与上位法相抵触的原则，通过立法的备案、审查、以及事前、事中、事后的监督等 程序，最终能够维护法制的统一。

　　区域经济发展立法协作须先行

　　在《中国区域经济发展报告(2005～2006)》中显示，三大经济圈的经济运行在近期也出现了一些新的动态 ，去年

　　长三角和珠三角在快速发展中迅速转轨，继续成为活跃的‘增长极’；

　　京津冀区域激发出后发优势，改变我国区域发展“南高北低”的不平衡状况，开创我国区域协调发展的新格局。

　　这是我们所期待上演的经济格局豪门盛宴，而加强区域协作，从经济一体化角度打造几大经济区的整体经济结构和产 业结构，形成有机的经济体系，逐步开展和加大区域间立法协作及司法协作的广度和深度，则是我国区域经济实现突破、纵深 发展所必须作出的抉择。