农村医疗卫生工作创新机制的意义

　　王志雄

　　●目前推行的新型农村合作医疗制度提高了农村医疗卫生的保障水平，但是还需要按照建设社会主义新农村的要求深化、拓展和不断完善，上海在大力推进新型农村合作医疗制度的同时，组织有关人寿保险公司和卫生部门尝试建立了“政府搭台、金融创新、预防为主、市场保障”的农村疾病预防和大病保障新机制，受到有关各方的关注

　　●这一新机制使农民得到了实惠。一方面，这使广大农民群众在享受新型农村合作医疗制度的同时，以很少的支出获得了两年一期的健康体检和大病保险，增强了大病的抵御、治疗能力；另一方面提高了农民群众的健康防范意识

　　●这一新机制的创新意义之一在于政府行为与市场行为相结合。一方面，通过引进商业保险机制，将政府“广覆盖、低保障”的公共行为和市场解决大额或特殊需求的商业行为相结合；另一方面，将政府对农村基层卫生院的直接补贴，转向引导和补助农民参加体检，而使农村基层卫生院在市场服务中间接获益。这一以政府与市场“两条腿走路”机制，应是我国医疗卫生事业发展的必由之路

　　农民因病致贫、返贫是目前我国经济发达或欠发达地区严重的共性问题。据有关方面统计分析，农村贫困户中因病致贫、返贫的比例，在经济发展水平较低的地区为20%以上，在经济发展水平较高的地区则达50%以上。

　　农民“看病难”问题引起了中央的高度关注。2002年10月下发《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》，明确指出：“各级政府要积极组织引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，“到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”。农民自愿参加、以县为单位分担风险、主要补贴大病和由政府（卫生部门）实行管理，是该制度的四大基本特征。该制度与医疗救助制度相辅相成，后者是解决最贫困人群的基本卫生保健问题。这是迄今为止我国政府为解决农民基本卫生问题而采取的投入规模最大的举措。新型农村合作医疗制度在全国快速推广，并已取得了一定的成效。

　　然而，改革不可能一蹴而就。以政府补贴为主的农村医疗卫生单一体制与机制也存在其局限性，主要表现在：一是局限于患病的医疗补助，而对疾病的预防不够，农村依然处于“小病不防，大病遭殃”的状况；二是局限于增加政府投入，而对市场和社会资源利用不够；三是局限于农村医保的单一改革，而对协同的改革开展不够，农村医保的改革尚未融入“城市反哺农村”的诸多体制、机制改革中。因此，目前推行的新型农村合作医疗制度提高了农村医疗卫生的保障水平，但是还需要按照建设社会主义新农村的要求深化、拓展和不断完善。在这方面，以下的创新实践受到了有关各方的关注。

　　2005年，上海市金山区委、区政府针对农民因病致贫、返贫这一农村的共性难点问题，在大力推进新型农村合作医疗制度的同时，按照建设社会主义新郊区新农村的要求，以金融创新为切入点，组织有关人寿保险公司和卫生部门尝试建立了“政府搭台、金融创新、预防为主、市场保障”的农村疾病预防和大病保障新机制。主要做法是：

　　区、镇政府和村组织适当补助，商业保险公司和医疗机构让利，农民个人缴纳20元（含一份大病商业保险），两年内即可享受：一次常规体检和一旦患有10种重大病或发生意外即可获得每份3000元保险赔款的待遇；如个人交款超过20元，则每增加10元，相应增加一份3000元的大病保险权益。首期实施的对象是36-65周岁年龄段自愿参加的本区农村居民。同时，对66周岁以上的老年农民实行两年一次的免费常规体检，对其中属农村低收入家庭患者（民政部门认定对象），参加健康检查经确认患有大病的，也可一次性获得3000元补偿。

　　首批实践中，已有9万多农民参加体检和购买了商业保险。其中：36-65岁的农民参与率已达61.96%；66岁以上的老年农民参与率已达58.67%。在已参加体检的人群中，存在各种疾病异常的人数占55.3%，其中有多人及时发现了大病隐患，并得到及时的治疗。首批参检农民中，已有160多人申请大病补偿，已经审核符合保险补偿的有近150人，每人获得了每份3000元的保险理赔补偿金。此项工作得到了农民群众的普遍支持和充分肯定。农民反响热烈，广泛参与、满意度高，普遍对党和政府的这一措施给予好评。并且已引起了有关方面的重视和关注。我们将在初见成效的基础上从实施范围、保障力度等方面进一步深化和完善方案，形成区域全覆盖、经常化的制度与机制，并将其纳入农村医疗卫生工作体系中。

　　这一新机制的初步成效主要体现在“四方得益”：

　　一是农民得到实惠。新机制一方面使广大农民群众在享受新型农村合作医疗制度的同时，以很少的支出获得了两年一期的健康体检和大病保险，增强了大病的抵御、治疗能力；另一方面提高了农民群众的健康防范意识。

　　二是卫生服务改善。新机制一方面使基层卫生组织通过为农民体检及相关医疗服务取得收益，扭转了因业务量不足导致的经济困难局面；另一方面改变了基层卫生院对农民的服务意识与质量。各社区卫生服务中心抽调各科富有临床经验的医务人员进行体检，并对每个流程均由专人负责。一些社区卫生服务中心都主动地为农民免费提供早点，同时延长工作时间为农民作健康检查，并为农民建立了健康个人档案，深受农民群众欢迎。

　　三是保险公司赢利。新机制一方面促进了商业保险公司实行多方面、大幅度的金融制度改革，开拓农村健康保险新品种和新方式，开辟惠农、助农、扶农新途径；另一方面使其在短期内获得8万多人的市场份额，并且在大额让利的情况下仍取得了较好的经济效益。

　　四是政府职能落实。目前区、镇、村三级财力用于这一新机制实施的补贴数额与过去同期对基层卫生组织的亏损补贴数额相当，即使以后扩大新机制的实施范围，财政支出的负担也有限。因此政府以较少的投入，取得了农村疾病预防和大病保障的机制创新和较大的社会效益。将这一新机制与农村医疗保障制度的实施对象相互挂钩，则二者的实施就可相互促进，同时还可改善基层卫生组织的经费困难，政府的公共职能得到了充分发挥和落实。

　　这一新机制的创新意义主要体现在以下三个方面：一是预防机制与医保机制相结合。通过建立农民定期体检和卫生补贴与保障挂钩的方式，将农民的疾病预防与大病保障机制相结合。为重树“预防为主”理念，促进我国农村医疗卫生工作重心向“早发现、早诊断、早治疗、早康复”和“医疗保障工作前移、降低风险和成本”的模式转变作出了有益的尝试。二是政府行为与市场行为相结合。一方面，通过引进商业保险机制，将政府“广覆盖、低保障”的公共行为和市场解决大额或特殊需求的商业行为相结合；另一方面，将政府对农村基层卫生院的直接补贴，转向引导和补助农民参加体检，而使农村基层卫生院在市场服务中间接获益。这一以政府与市场“两条腿走路”机制，应是我国医疗卫生事业发展的必由之路。三是卫生事业改革与金融制度改革相结合。我国的农村地区是金融业巨大的潜在市场，然而由于二元结构的长期阻隔，使得二者难以结合。上述的实践率先突破了阻隔，使农村认识了金融的放大效应；也使金融机构看到了农村市场的远景，进而展示出农村各项金融改革的空间。

　　从这一创建农民疾病预防与大病保障机制的实践看，按照建设社会主义新郊区新农村的要求整合资源、深化改革，可以补充、创新和完善我国农村医疗卫生工作制度，切实解决农民生产生活中最迫切的实际问题，让农民得到实惠。

　　（作者为上海市金山区人民政府副区长、经济学博士）