专家分析：缺少服务意识导致城管商贩矛盾激化

　　新闻快读

　　8月14日上午，北京市市委书记刘淇来到了因公殉职的城管队员李志强父母家，向李志强遗像鞠躬致哀。

　　刘淇指出，北京要构建社会主义和谐社会的首善之区，必须不断加强城市管理，必须

坚持依法治市、依法行政。依法行政必须得到尊重。

　　8月11日下午，北京市海淀区城管大队海淀分队查抄一无照经营烤香肠的小贩时，副队长李志强被这名小贩挥刀刺死。据了解，今年以来，北京市城管执法时共遭遇76起暴力抗法事件，致89名城管队员受伤。李志强是北京市第一个在执法中牺牲的城管队员。

　　在全国其他城市城管队员遭遇暴力抗法，被打伤，甚至献出宝贵生命的事件也时有发生，与此同时，城管在执法中殴打被执法者的消息，也不断传出。

　　在城市管理者与被管理者之间究竟发生了什么？

　　一些被管理者，不知法，不守法，这是矛盾冲突的一个重要原因，但同时，少数执法者至今依然遵循一种简单生硬的执法逻辑：我是执法者，不需要讲究什么方式；至于造成违法的原因、执法对象的感受、执法的效果等问题，则往往很少考虑。

　　专家认为，缺少服务意识的执法理念是导致矛盾激化的原因之一。为了改变这种局面，各地城管部门想方设法，做出了一些有益的尝试。

　　旧执法理念

　　□依法律授权执法不需讲究方式

　　□很少考虑对方感受执法效果等

　　专家建议

　　□以人为本变运动管理为制度管理

　　□树立科学系统长效化管理新理念

　　本报通讯员 周静 本报见习记者 黄洁 本报记者 李松

　　一次城管执法行动，改变了两个人的命运：一个失去了生命，一个面临法律的制裁。8月14日，在北京市中关村科贸电子城门前，鲜花和挽辞吸引了路人的目光。这是市民为悼念3天前在这里被无照商贩刺死的城管队员，自发送来的。

　　北京市市委书记刘淇也在今天来到了位于海淀区翠微中里的李志强父母家，向李志强同志遗像鞠躬致哀。

　　刘淇指出，北京将要举办奥运会，要建设

　　8月11日下午3时30分左右，北京市海淀区城管队在中关村科贸电子城北侧道路查抄一经营烤香肠的小贩时，这名小贩挥刀刺向城管队员。

　　倒在血泊中的城管队员叫李志强，是北京市海淀区城管监察大队海淀分队副队长。

　　8月13日，刀刺李志强的崔英杰被警方从天津抓获归案。

　　据了解，今年以来，仅北京市，城管执法时共遭遇76起暴力抗法事件，致89名城管队员受伤。李志强是北京市第一个在执法中牺牲的城管队员。

　　在我们追悼英雄之时，也有更多的不愉快的情景挥之不去。

　　这是8月4日发生在河北省

　　一个六十多岁的老人，推车进入广场，准备拉活儿。四五个城管队员将老人打倒在地还不算，当老人爬起来后，他们还对老人进行追打。据城管队员讲，他们已经多次劝说过这位老人，但是根本没用。

　　7月7日上午，安徽省蚌埠市城市管理行政执法局对该市工农路9号区依法实施劝导拆迁，当事人有的向执法人员泼洒汽油，其中一人手持利刃追砍执法人员。一名执法人员被连刺数刀身亡，另外两名队员一人重伤、一人轻伤。

　　两个饭碗冲突 暴力在所难免

　　是什么原因导致一些商贩和城管队员之间暴力相向呢？

　　中国人民大学行政管理学系教授毛寿龙认为，这其中存在着两个深层次的原因。从被管理者的角度来讲，他们是为了生存。在这些人中，很大一部分是外来人员、下岗职工，他们没有稳定的收入来源，得不到社会保障机制的救济，只能靠做点小生意来维持生计，对他们来讲这点小小的经营就是他们赖以生存的“饭碗”。

　　从城市管理部门的角度来看，自己的责任非常明确，且管理效果的好坏都摆在面上，一目了然。城管队员，其管辖的区域内无照商贩、“黑车”等非法经营的行为是否得到了有效治理，将直接决定上级对他们的考核结果，从而影响到他们的“饭碗”能否端稳。

　　可见，城市管理者与被管理者之间的两个“饭碗”是相互冲突的，小商小贩保住了“饭碗”城管人员就会丢了“饭碗”，反过来城管队员端稳了“饭碗”，小商贩的生存就面临着困难。面对生存，无论是管理者还是被管理者都难免产生过激的情绪。

　　“这种过激情绪在我国目前的执法环境下，极易转化为暴力。”毛寿龙说，“非法商贩其实非常明白自己的行为处于非法的状态，因此就像我们时常在街上看到的那样，城管队员一来，无照商贩就四处逃窜，躲避执法，等管理人员一走，他们就又重新回来继续自己的非法经营。但是，这些小商贩跑了一次、两次甚至一百次，难免有一次跑烦了，就想到了要用暴力。而执法者，第一次能耐心提醒，第二次予以警告，在三番五次劝说仍不起效果时，也就开始倾向于用暴力解决问题。

　　“更容易激化矛盾的是，被管理者往往由于害怕自己的违法行为被追究，因而对遭遇的野蛮执法不敢向有关机关进行投诉，忍气吞声，在心中慢慢累积对城管人员的怨恨。”毛寿龙说。

　　上海市徐汇区城市管理监察大队邢益民认为，城市管理综合执法中，还存在执法不文明、执法方法不当、执法方式单一的现象，这是激化城管队员与无照摊贩矛盾的重要原因。

　　正在马路菜场买菜，要付钱时，一辆执法车“呼”地开过来，下来几个城管队员，大声喝道：“这儿不许摆摊。”抓起卖菜小贩的杆秤，一把折断。惊慌的小贩，手快的收起货物，撒腿就跑；手慢的，顾不得东西，只提着钱箱子，四散而去。城管队员指挥着雇来的人，将小贩遗留下的车啊、菜啊的，一古脑儿地扔上车，然后呼啸着离去，留下一片狼藉。这样的场景，很多人都遇到过。

　　城市管理的执法对象大多数是失业人员等弱势群体，其艰难处境容易博得市民的同情。在这种情况下，城管人员在执法中稍有不慎，便会成为众矢之的。

　　邢益民认为，在执法相对人法制观念淡薄、利益观念失衡的情况下，如果执法人员没有一个文明的执法行为，很容易引发相对人对执法活动的抗拒心理，并激化执法相对人及旁观群众潜在的暴力抗法思想。

　　在不少冲突事件中，经常有人“挺身而出”，帮无照摊贩与城管队员理论，或者既便在根本没有任何征兆的情况下，也会有人大喊一声：“城管打人了”，引得更多群众加入指责城管的行列，他们为什么会这么做，就不难理解了。

　　提高人员素质 妥善解决冲突

　　据北京市城管执法局郭勇介绍说，目前国内城管部门具有市容环卫、园林绿化、

　　城管的权力广泛而又庞杂，这就要求执法人员必须有很高的素质和政策水平，而在可能发生的矛盾面前，执法人员素质的高低往往具有不可替代的决定性作用。

　　5月30日，四川省成都市青羊区的城管人员，发现一家店铺占道经营蔬菜和肉类，执法人员责成店主立即纠正违规行为。在说服不起作用的情况下，几名执法人员开始依法证据保存有关货品。店主突然提起一桶尿，劈头盖脸泼向一位城管人员。由于城管人员采取了忍让的态度，事态没有进一步升级。

　　上个月深圳市有一批网友在街头为灾区人民募捐，受到城管的暴力干预。当有人指出这样执法无异于土匪时，该城管竟自豪地回答：“我就是土匪！”

　　曾有一位老城管对记者发牢骚：“我们挨打受骂也是常事。有一次，我在菜场附近查处一个非法菜贩子，一位八十多岁的老太太，扑上来敲我的脑袋，骂我不给人家做生意。我委屈的要命，我这样一个大男人，如果不是穿着这身制服，这样一位老太太敢那么明目张胆打我吗？”

　　政策不尽合理 困扰城管执法

　　城市管理与小商贩的生存就那么针尖对麦芒吗？其实也不尽然，关键看管理者采取什么样的指导思想。不久前，温家宝总理帮河南省洛阳市桃农解决进城卖桃难，就是一个极好的例证。

　　温总理在洛阳市农村考察期间，询问农民有什么意见和要求，一位农村妇女告诉总理，桃子成熟了不能进城卖是最大的苦恼。

　　原来，洛阳市为了搞“创建”，对卖桃的农民设了“禁令”，没有固定摊位和证件的果民，就进不了城。“偷着进来的，城管逮住就罚款200元。”

　　温总理说，城市管理要搞，也要让小商小贩进城卖东西。在这个思想的指导下，很快，洛阳市改变了原来的决定，在城区原有农贸市场的基础上，增设62个瓜果直销点，免费发放果农进城直销特别许可证，让果农进城搞直销。

　　就全国情况看，洛阳市的事情并不是孤例。

　　2005年南京市规定农用车不许进城，由此导致农民无法进城卖瓜。郑州市也规定从2005年起全面禁止农用瓜车进入市区，市政府还宣布：农用瓜车强行闯入市区将被处以1500元的罚款，瓜农还有可能遭受拘留15日以下的处罚。今年，合肥市提出创建“无摊城市”设想，据此禁止农民当街卖瓜。

　　实践证明，虽然有关方面动用执法人员围追堵截，但这些地方的瓜农依然东躲西藏闯进市区，使执法者和瓜农都陷入非常尴尬的境地。

　　“只要有关职能部门少一点安逸享受的意识，多一点服务的意识；少一点罚款创收的冲动，多一点底层情怀，进城卖瓜的瓜农们不仅不会成为城市秩序的破坏者，而且完全可以实现城市管理与瓜农利益、市民利益的共赢。”洛阳市送庄镇一位干部这样认为。

　　一些政府决策的不合理性，让夹在中间的城管机关左右为难。安徽省合肥市庐阳区的一位城管队员坦称，城市管理工作更多的不是“依法”执法，而是按领导的喜好和意图办事。领导说全市不准有一个“摊点”，要建“无摊城市”，城管就要全力去取缔摊点；领导说要建设国际化大都市，一年要拆500万平方米违章建筑，城管就得放下其他工作，把全部力量投入到拆违中去。

　　“从目前状况看，我们的城市管理执法理念确实存在问题。”毛寿龙说，我们现在的城市管理总是单一性思维，一个政策目标制定了，其余的就都不管了。比如说要整治环境，就全盘取缔摊位，路面上不许有卖烤红薯的、不许有卖糖炒栗子。

　　“一个城市即使没有了糖炒栗子，城市管理就好了吗？”在毛寿龙看来，一个城市有一些摊位存在，正是城市传统的一种表现。同时，在城市单一化管理的过程中，城管作为政策的执行者本身也很被动，一些地方对城管人员的绩效评估只看结果不看过程，只要是把摊位清走就是好的，而在清理过程中采取什么手段则不闻不问。

　　城管队员在巨大的工作压力下就容易采用一些过激的方式，也会激化与被管理者之间的矛盾。毛寿龙说。

　　心平气和对话 转变执法方式

　　不可否认的是，少数执法者至今依然遵循一种简单生硬的执法逻辑：我是执法者，你违法了，我就可以收拾你，不需要讲究什么方式；至于造成违法的原因、执法对象的感受、执法的效果等问题，则往往很少考虑。

　　“城管暴力执法”不仅与依法行政的执法理念背道而驰，而且，更不符合“以人为本”建设和谐社会的施政纲领。越来越多的执法者有了这样的认识，正在寻找化解管理者与被管理者之间冲突的办法。

　　7月29日，广州市白云区城管大队办公室里，一场前所未有的座谈会正在进行。

　　11名无证流动摊贩和群众代表与城管队员对面而坐，心平气和地对话，这在广州市还是第一次。

　　对话的主题是“加强沟通理解，创建和谐城管”。城管大队大队长唐征定说，对话是为了加强沟通，拉近双方的距离。

　　对话中，一位摆摊卖报纸的下岗女工显得很激动：“卖报纸是我维持生计的惟一出路，我家里有两个七十多岁的老人，还有小孩要读书，要是不给我摆摊卖报纸，我真的没饭吃。”她的话道出了不少流动摊贩的心声。

　　“对话的效果虽不能立竿见影，但能够坐下来对话就是理解的开始。”白云区城管大队政委罗江说。

　　参加对话的一个流动商贩说：“以前和城管打交道都是被罚款、被收缴，没有过什么交流，今天我说出了很多心里话，希望对我们的生存能起点作用。”

　　浙江省金华市城市管理行政执法局有关负责人说，“严格执法与人性化管理并不对立，通过人性化执法和人性化管理，可让人性化管理融入到严格执法之中，促进城市管理工作顺利开展。”

　　这位负责人认为，同样的违法违章行为，必须依据相同的法律来处理，不过，这并不意味着同一违法违章行为，都必须作出同样的处理，而要因人而异。对于下岗工人等弱势群体违章占道经营，当然不能与大商场按同样的标准处罚，而要在法律允许的范围内，给予适度处理。让被处罚者既感觉到法律的严肃，又让他能够承受。

　　他认为，只堵不疏，容易引起冲突，如果相关部门能够根据群众需要，统一规划，合理设置摊点，就可以把无证摊贩纳入有序的管理之中，这种管理充分体现了人性化，易于为被管理者所接受，城市管理的难度也会减小。

　　6月7日，上海市虹口区曲阳街道正式成立了社区城管自行车巡察队。巡察队由4名城管监察队员和6名市容协管队员组成，平时主要在曲阳社区范围内进行巡查，发现情况可以及时整改或上报有关部门。几乎与此同时，同样的自行车城管队现身湖南省长沙市街头。

　　两地的自行车城管队放弃了市民反感的坐车巡查，徒步或骑自行车执法；市民反映违章停车锁车轮的方式过于生硬，他们便改为拍照抄牌进微机公示；市民建言夜间执法扰民，他们便对违规行为采取摄影取证，次日再行处置。

　　长沙市的自行车城管队还把对夜市“游击队员”的堵和罚，改为帮助他们寻找固定经营摊点，使他们的“生意好多了”。

　　解决生存问题 更新管理理念

　　毛寿龙认为，最终解决暴力抗法问题，需要政府出面解决被管理者的生存问题。在政府没有能力管的时候，决不能因为追求城市环境的良好就切断老百姓的生路。在城市管理与百姓生存的抉择中，老百姓的生存永远都应该是第一位的。

　　北京师范大学管理学院教授、北京市人大代表王建民认为，一方面政府在进行城市管理的过程中，应该对被管理者的生存状况进行调查和了解，并在此基础上制定出解决这些人生计问题的对策。另一方面，政府还必须要尽快完善社会保障体系，特别是对外来人口的社会保障。

　　深圳市社会科学院发展所所长杨立勋则认为，理念创新是城市管理创新的前提。这就要树立以人为本、系统管理的理念，实现城市管理方式的转变，实现长效化管理，即从经验管理向科学管理转变，从运动管理向制度管理转变，从问题管理向预防管理转变。