综合创新：国家级开发区二次创业的重要“动力源”

　　自从1984年国家决定成立首批14个沿海国家级经济技术开发区至今，全国已经陆陆续续批准成立了54个国家级经济技术开发区。在国家开发区的成立之初，国家在财政、税收、金融、行政管理、外贸等方面的一系列政策倾斜措施，对开发区的发展起到了巨大的推动作用。其发展之快、效率之高、成效之显著也不失所望。几乎所有的国家级开发区都成了当地经济发展的“龙头”地区，不少开发区都从小岛渔村、不毛之地、荒滩盐碱地迅速崛起，开发区工业化基本完成、城市化突飞猛进。然而，随着我国全面改革开放进程的加快，各个行政

区域都在实施政策创新以期在区域竞争中立于不败之地，开发区原有的体制、政策优势荡然无存。在这种情况下，开发区的发展之路在哪里?开发区未来的定位应该如何?

　　国家级开发区之所以在一次创业中取得巨大成绩，除了国家给予的政策倾斜之外，最重要的就是其管理上的制度优势。几乎所有的国家级开发区(不管面积大小)成立之初，其行政管理机构只有一个管委会履行着地方政府的职能，党的机构是其所在市的一个派出机构即某市委经济技术开发区工作委员会履行着地方党委的职能。工委管委只要集中精力抓好经济发展就行，其他方面依托母城，一个部门对着上面若干个部门。行政机构设置上的精简带来的不仅仅是负担的减轻，更为重要的是效率的提高，即决策效率的提高、执行效率的提高，以及公共服务效率的提高。正是这种真正意义上的“小政府、大社会”的管理体制模式为开发区的发展注入了强劲的动力。

　　经过二十多年的超常规快速增长，几乎所有开发区都已完成了工业化，第一产业产值占区域内GDP的总值均在10%以下，90%以上的产值均由二三产业创造。而且，伴随着工业化的脚步，城市化率也快速提升，多数开发区的人均GDP都已经达到或超过中等发达国家水平，也就是说，开发区目前的发展已经到了一个新的阶段，其发展战略需要进行新的调整以促进其继续快节奏地向前。如果说开发区初次创业的成功主要得益于特殊的政策，那么其二次创业同样需要给予特殊的政策，而所谓特殊的政策其实就是制度创新的产物。不少开发区已经进行了新的探索和实践，如青岛、宁波、广州等开发区对行政区划实施调整，将开发区与其所在行政区加以合并组建新区，实行两套机构一套人马。虽然这种战略调整的效果如何尚需检验，但毕竟人们已经开始进行了新的尝试。一方面，原有开发区经过多年的发展已经基本成熟，且可开发土地资源已经用完，通过与所在地行政区合并可以拓展新的发展空间，但问题的另一方面是两区合并后，所在行政区的所有机构和人马一致并入开发区，开发区原有“轻装简行”的“小政府、大社会”的管理体制所带来的高效率如何才能维系并得到提高便成为一个巨大的难题。如果两区合并不能很好地整合并提高效率和服务水平，那么开发区将回归到经济较发达的普通行政区序列。

　　党的十六届三中全会提出用科学发展观统领经济社会发展全局之后，四中全会又提出构建社会主义和谐社会的经济社会发展战略，国家级开发区在落实科学发展观、构建和谐社会的历史进程中应扮演什么样的角色，如何承担起自己的历史使命呢?开发区在经济增长取得成功之时，更应该在社会和谐方面有所动作，也就是说，不仅要在经济上不断创新，也要在社会管理上有所创新，从而构建经济社会的和谐发展。

　　国家级开发区发展到今天，有不少已经完全具备实施全面综合性体制改革的条件，尤其是那些已经两区合并的开发区，经济比较发达，人民生活水平较高，人口素质提高较快，具备移民城市的特点，社会关系相对不复杂，改革开放意识早已经深入人心，区域面积和人口总量都不大，这是进行综合性体制改革试验最好的样本，开发区的功能定位应尽快转型。

　　当前影响经济社会和谐发展、社会矛盾比较集中的医疗体制改革、教育体制改革、住房体制改革、社保体制改革、干部人事制度改革等热点问题的改革举措，都可以在这些开发区先行试点。俗话说，“船小好掉头”，就算是改革出现失误，也可以很快进行调整，制度创新成本也不会太高，而一旦改革成功并加以推广，其意义将不可估量。实际上不少开发区已经开始进行探索，如农村社会保障制度改革，各开发区工业化程度已经比较成熟，大量农村劳动力快速向产业工人转变，农村人口占区域总人口的比重以及农业产值占区域总产值的比重都比较低，区域人口平均年龄较小、年龄结构比较合理，在开发区探索实行城乡一体化的社会保障体制改革已经成为可能。这对于改变我国城乡分割的二元经济社会结构、缩小城乡差距、统筹城乡发展具有重大意义。再如住房制度改革，大多数开发区都在城乡结合部，两区合并后，开发区与所在行政区的生活区必将重新规划和调整，原行政区的旧城改造以及新城区的建设都在快速推进，与我国经济快速增长、城市化快速推进的宏观经济社会状况比较接近，实施住房制度改革尝试的条件比较成熟。完全可以利用这个契机，以开发区为样本，探索住房供应、销售、监管制度改革的新尝试。

　　改革开放进行到今天，各种利益关系错综复杂地交织在一起，体制改革的广度和深度必然要进一步加大，开发区“麻雀虽小”，但“五脏俱全”，影响社会和谐的各种矛盾和问题同样存在，进行社会管理体制深刻变革的热点、难点仍然比较突出，社会各阶层在劳动、社保、医疗、教育、干部人事、财税、社区管理等方方面面进行制度创新的要求和“冲动”都比较强烈。开发区政府财政能力，以及居民收入水平都比较好，进行各方面改革的经济基础比较扎实，完全具备改革创新成本的承受能力。另外，对那些已经实行两(多)区合并的开发区来讲，其社会管理机构与其他行政区已经基本上一致，行政架构分为区政府、乡镇、居(村)委会三级。在这些开发区普遍实行居(村)主任直接选举的基础上，在社会管理体制进行深度改革的同时，有条件的地方完全可以将直接选举行政首长机制在开发区乡镇一级先行试点，为社会主义民主政治的进一步发展进行新的尝试。事实上，要保证这些实行两区合并的开发区继续保持旺盛的生命力，继续在中国改革开放的大潮中充当“急先锋”、“先行者”的角色，就必然要把他们作为管理体制改革的“试验田”，这也是我国改革攻坚战可供选择的一个突破口。(作者单位:青岛经济技术开发区财政局)