温州转移50万人避台风考察:基层缺应急安置细则

　　截至8月14日22时，台风“桑美”导致福建省福鼎市178人死亡，94人失踪；浙江省温州市81人死亡，11人失踪。伤亡数字还在进一步统计中。

　　“桑美”走了，留下的不仅是令人心痛的数字，更多的还是思考。思考也许正是人类不断增强抵御自然灾害能力的根本所在。

　　在超强台风“桑美”即将正面袭来前夕，浙江省温州市成功地展开了一场50余万人的生死大转移。本报记者跟随一线防台人员，亲眼目睹了危急关头的紧急转移。在灾后，记者又回访了受灾群众和部署转移行动的市委领导。在采访中，记者深刻感受到，正是及时果断的转移，大大减少了50年以来最为暴虐的超强台风所带来的损失，但是，在转移过程中，相关标准的缺失、法规上的障碍、市民防灾避险法律意识和自救自护知识的缺失，也在无形中抵消着有关方面为防灾减灾所作出的巨大努力。

　　问题

　　 转移标准安置地点无细则基层实施遇障碍

　　 现行法规难以适应突发事件各种现实要求

　　 市民防灾避险法律意识自救自护知识缺失

　　本报记者 陈东升

　　“台风来了，请村民们听到广播后，马上转移到村老人活动中心。”8月10日中午，一阵阵急促的广播声不断地在浙江省温州市苍南县霞关镇上空响起。

　　在超强台风“桑美”即将正面袭来前夕，浙江省温州市成功地展开了一场50余万人的生死大转移，大大减少了50年以来最为暴虐的超强台风所带来的损失。同时，这场史无前例的大转移，也留给人们许多思索与启示。

　　5道“金牌”催发大转移 最大限度保障群众安全

　　8月9日夜，温州市行政管理中心主楼17层西楼灯火通明，温州市的头头脑脑坐镇这里的市防汛指挥部，密切关注今年第8号台风“桑美”的一举一动。指挥部里，笼罩着一种暴风雨来临前的紧张氛围。

　　在滚动播出的气象云图上，“桑美”的台风眼越来越清晰，猩红色的云团不断地向温州沿海逼近。时间一分一秒地过去。到20时30分，“桑美”的面目越来越狰狞，加强为超强台风，中心位置离温州只有600公里，近中心最大风力达17级。

　　17级是个什么概念？防汛指挥部的气象专家解释，质量达标的建筑，每平方米可承受的风力为50公斤，而17级台风对墙体的冲击力每平方米可达250公斤。普通建筑根本无法抵抗这样强烈的冲击，温州农村许多简陋的房屋更是岌岌可危。

　　情况万分紧急，立即转移！从8月9日夜里开始，依照防汛法等法律规定，温州市防汛指挥部连发5道命令，要求各地立即转移危险地带群众。

　　第二天，形势更为严峻。

　　8月10日上午7时，全市防台紧急动员会议一结束，温州市委书记王建满立即赶往鹿城、瓯海等地检查大转移工作。途经学院东路时，王建满看到仍有建筑工人在工地上施工，马上让随行的市委秘书长黄德康打电话给市建设局，要求立即采取措施停止施工转移工人。10多分钟后，王建满一行赶到了鹿城区南郊乡东屿村，他问外来务工者：“你们都接到转移通知了吗？”“前一天晚上村里已经通知过3次了。我们准备吃了中午饭就转移。”王建满听后高兴地握住外来务工者的手说：“把大家转移出来，可能会在生活上带来一些不便。但这是为了大家的生命安全，希望能够理解支持！”

　　9时45分，温州市宣布全市进入防台紧急状态，人员大转移范围随即扩大。沿江、沿海、低洼地带、地质灾害点和工棚、危房人员全部列入安全大撤离范围。位于瓯江口的鹿城区七都镇全岛1万多名居民开始大转移，被安排到南浦、蒲鞋市等20余所学校安置点。同样位于瓯江口的灵昆岛也进行全岛大转移，除投亲靠友自行安置外，近2万名群众被转移到龙湾区职业技术学校、瑶溪三小等安置点。

　　从8月9日开始，苍南县发动各级干部近万人，动员与安排沿海地带群众大转移。当天清早雷声隆隆、闪电阵阵，尔后却晴空万里，阳光明媚。一些群众见状，对前来动员撤离的干部说，打雷哪会刮台风？这几年，你们老是说“狼来了”，哪有狼啊？十次动员转移九次空，纯粹是劳民伤财。这回再也不相信了！一些上年纪的人硬是死活不走。

　　县领导下令：宁可十次动员九次空，不可一次松！县、乡、办事处、村居4级干部和共产党员接到此令后雷厉风行，挨家挨户通知并耐心动员撤离。

　　龙港镇有十万余名外来务工者，如何让这些防台能力最弱的群众安然躲过台风袭击，镇政府想尽了办法，正放暑假的中小学、村老人活动中心，凡能利用的坚固房屋全被利用了起来。

　　在台风“桑美”登陆点苍南县马站镇，台风来临前，镇委、镇政府发动各村党组织和广大党员，在短短几小时内紧张转移地质灾害地区和危房内群众8000多人。台风登陆后，马站镇2000多间房屋一瞬间夷为平地。8月12日，记者在该镇采访时，七十多岁老人刘占木拉着记者的手说，这一次如果不是镇里干部催着我们转移，马站镇不知道要死多少人。

　　8月10日17时25分，暴烈的17级超强台风“桑美”以雷霆万钧之力，气势汹汹地在浙江省东南沿海最南端的温州市苍南县马站镇登陆，刹那间，狂风撕裂长空，山摇地动，一片片树木连根拔起，一排排房屋轰然倒塌，一艘艘渔船沉没海底，一条条道路崩裂塌陷。这50年以来登陆大陆最猛烈的风暴造成了温州市2万多间房屋倒塌，直接经济损失46亿元。而在此前的短短24个小时里，由于领导重视、指挥有方、准备充分，措施有力，温州市各地成功实施50万群众大转移，人民的生命安全得到了最大保障。

　　法律意识自救知识缺失 竟然想看看台风啥模样

　　浙江省温州市面临太平洋，浙江以东辽阔的洋面毫无屏障，有足够大的空间让台风形成巨型台风，温州因此成为我国超强台风登陆最多的地区之一。

　　温州市委副书记包哲东说，在“以人为本”执政理念的指导下，近年来，温州市的防汛工作已由原来的“抗台”转变为“防台”、“避台”。在台风来临之前将危险区域人员转移到安全地带，就是温州市“以人为本防台风”过程中所摸索创造出来的一条成功经验。

　　有道是惹不起躲得起，面对自然灾害的频频来袭，务实的温州人的对策是“走为上计”。

　　制定防台转移应急预案是政府的职责，具体实施起来却需要广大人民群众的配合与支持。然而，在超强台风“桑美”过后的几天采访中，记者不止一次听到这样的事例：一些人对将要降临的危险浑然不知；一些人对政府实施的紧急转移不理解；甚至一些人在政府发布台风转移令后，不听乡村干部的苦劝，死活不肯撤离险境。温州市一位社会学者因此感叹：灾害并不可怕，市民防灾避险法律意识和自救自护知识的缺失才真正可怕。在一定程度上，科盲、法盲们的冒险举动也在无形中抵消着政府为防灾抗灾所付出的巨大努力。

　　双昆村是温州市龙湾区灵昆镇外来务工者集中地区，全村5200多人，外地务工者占了近一半。8月10日一大早，村支书吴炳光就骑着

　　几个住在泥房里的湖北籍务工者居然对前往劝说转移的村干部说，“这里风不大，雨也没什么，挺安全的，还需要转移吗？”

　　“就是台风来了又怎么样，我们没见过台风，正想看看它是什么模样呢！”

　　其实，这种情况不仅出现在温州，据报道，家住福建省福清市龙田镇东营村的余老汉，明知政府有令台风期间必须立即转移上岸、禁止出海，8月9日那天竟公然违反禁令，驾船带着另外5名渔民强行出海，东营边防派出所官兵闻讯后反复劝阻，但余老汉拒不上岸。无奈，边防官兵只好将这6人强制带回。为维护秩序、严肃政府法令，警方根据治安管理处罚法第五十条第一款“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令”之规定，决定给予余老汉拘留10天的治安处罚。据了解，这也是我国沿海地区公民因违反防汛抗台规定而被行政处罚的第一案。

　　转移标准无细则 安全场所何处寻

　　台风期间违反法律而被行政拘留还是小事；在超强台风暴虐发威之时，稍有不慎，防灾避险知识的缺失和相关标准的模糊失范带来的往往是灾难性的后果。

　　8月9日下午4时许，与东海一山之隔的金乡镇河尾垟村风狂雨骤，许多村民家矮小的旧房子漏雨了。正在此处检查防台的金乡镇老城办事处几名工作人员见状，挨家动员十几户村民转移到邻近的河尾垟97号杨克林家中避险。

　　危难时刻执行上级命令转移危险地带群众，镇干部的用意良好，本来无可非议，然而，殊不知镇干部的百密一疏，已为将要发生的悲剧埋下了祸根之一———原来，杨克林家这两间两层砖混楼房在几年前曾遭受“森拉克”台风重创，被掀掉一层半后草草修复，地基已经发生动摇，本身已不牢固。据一位幸存者回忆，五十余人躲避进杨克林家不久，一老人见外面风雨稍微小了些，执意要回家。就在老人拉开大门刹那间，狂风直冲屋内，房顶上的瓦片被大风掀起，多根横梁被大风拉起甩到几十米开外，房子瞬间被夷为平地，五十余人全部被压在废墟里。

　　温州军分区、温州市武警支队、温州市消防支队官兵接到命令后以最快速度赶到河尾垟村。奋战5个小时，尽管人民子弟兵抢救回了8条宝贵的生命，但最终还是从废墟中挖出41具遇难者尸体。这其中，村民杨开苍家8口人7口死亡，只剩下9岁的小孙子杨乾旺；7位贵州籍打工者也全部遇难。

　　灾难发生后的第二天下午，记者赶到河尾垟村采访，看到偌大的村庄里没有一处完好的房子，到处是残墙断壁，满目疮痍。

　　连续几天在一线救灾，苍南县副县长池方岳声音沙哑，显得有些疲惫。与记者谈论起这次台风大转移，这位副县长说，县政府对台风人员转移有一个基本预案，至于哪些人需要转移，转移到什么地方，具体转移方案则由各个乡镇自己制定。有的乡镇方案细一点，有的乡镇方案粗一点，不同乡镇有不同做法。转移工作总体来说是“干劲热情有余，理性规范不足”。

　　池方岳举例说，防台预案和转移命令往往要求在某某时间前将危险区域人员转移至安全地带。但对什么是“安全地带”，却没有具体标准可依照，这就给基层干部的具体实施带来困难。在外人看来，苍南县民营经济发达，普遍富裕，而实际上在许多地方，农民居住的往往是建于上世纪七八十年代甚至五六十年代的木结构、砖混结构的房屋，简陋破旧，承受与抵抗强台风能力极差。“在这些地方找一处安全一点的房子转移群众，是矮人里头挑长人———将就着办。最后到底安全不安全，只能碰运气了。”

　　即使在经济发达的温州市区，要找一处理想的地方安置被转移群众也非易事。8月10日上午，温州市委书记王建满来到瓯海区新桥街道高翔村察看转移工作。在村头，王建满与几位外来务工者攀谈起来，“台风一登陆就会带来严重影响，你们一定要赶紧转移。”对方答：“村里昨晚已经通知过了，但我们不知道该转移到哪里去？”王建满一时语塞，半晌，心情沉重地对随行干部说，“看来，转移工作还要做得更细致些、更充分些啊。”

　　在这次台风大转移中，苍南县霞关镇将危险区域群众转移到框架结构的党员活动室、村老人活动中心，结果人员伤亡很少。池方岳认为霞关镇的做法值得推广。

　　池方岳说，作为台风暴雨灾害多发地区，温州市从前年开始就实施“万户避险”移民安置工程，计划用3年时间完成全市293个地质灾害点17000余人的避险移民安置工作。他认为，移民安置工作固然重要，但与之相比较，当前党委和政府更为急迫需要做的事情应该是借社会主义新农村建设之东风，依法制定科学规划，各级财政拨出专款，在沿海每个村庄建造至少一座统一建设标准的高质量的避险台风转移安置房。这些转移安置房一房双用，平时作为村办公楼、党员活动室或村老人活动中心，台风来临时用来转移避险。“只有这样，才能把转移计划全面落到实处，确保群众转移安全。”

　　8月15日，在超强台风“桑美”过后第6天，温州市委召开市委常委扩大会议，总结防御抗击超强台风“桑美”的经验教训，部署下一步抗灾自救工作。会议要求温州市防汛指挥部牵头，组织有关方面专家对台风来临前转移的法律依据、转移标准、转移路径、安置地点等问题进行专题研究。

　　温州市委书记王建满说，温州地处沿海，台风频繁登陆。防御台风，最关键、最有效、最重要的措施是转移。但防御台风大转移必须最大程度动员人民群众参与支持，必须做到有章可循，必须朝着依法转移和科学转移的方向发展。

　　法律依据不充分 接收群众凭自愿

　　“实施台风大转移，首先在法律上就遇到了障碍。”温州市防汛办公室常务副主任薛子刚说。

　　这位资深防台工作者、高级工程师感慨地说，温州市实施台风群众大转移所依凭的法律依据是防汛法和治安管理处罚法。然而，这些法律对紧急状态下的台风大转移并无详细具体的规定，在此情形下，被转移的人们可以听政府的号令，也可以不听；用来安置的学校与其他公共场所可以接收转移过来的群众，也可以不接受。还有诸如被转移群众的吃饭与饮水问题如何解决，被转移人群中发生流行病怎么处置之类问题，现行法律都无明文规定。

　　据了解，我国政府历来高度重视突发事件应急法制建设，目前，已制定涉及突发事件应急处置的法律35件、行政法规36件。“但与经济社会快速发展的客观要求和各种突发事件时有发生的现实要求相比，还存在不少差距。”温州大学法政学院常务副院长王柏民教授在接受记者采访时这样认为。

　　王柏民认为，应当把紧急状态下的政府行为纳入法治轨道。对政府在紧急状态下，应对处理包括台风登陆等突发性事件需要享有的紧急权力，应当作出尽可能明确、详细的规定，如制定发布具有限制人身自由的强制措施与处罚的决定、命令权，征用房屋和交通工具的权力，强制疏散、强制隔离的权力等。在法律规定的紧急措施还不能有效应对突发事件时，还应授予政府紧急立法权力，允许其通过紧急立法采取其他必要措施。这位教授表示，如果有法可依，在频频登陆的凶悍台风前面，温州市今后的群众转移工作一定会做得更为出色与规范。

　　本报温州8月15日电

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