□东方木
建设部有关人士透露，目前《风景名胜区条例(草案)》的修订工作已经完成，对造成破坏的行为将加大处罚力度。根据这一草案规定，对于严重破坏景观、植被、地形地貌活动的，将由风景名胜区管理机构责令恢复原状或限期拆除，并处50万元以上100万元以下的罚款(8月22日新华社)。
这显然意味着将执法权赋予景区管理机构，意味着此部法规将是一部纯粹对外的管理法规：即假定所有对风景名胜的破坏都来自像《无极》剧组这样的“外人”，景区的管理者则被假定是清白和无辜的。但在当下中国的景区管理体制下，景区管理者都是清白的吗？对景区的破坏都来自外人吗？
审视一下景区被破坏的现实会发现，对景区最大的破坏并非来自外人。从南京玄武湖成为富人的后花园到庐山风景区建别墅成风，从圆明园的防渗工程到张家界修电梯，许多景区修建大煞风景的人工景点，许多景点为追逐利润不顾景区承受力接纳游客，许多景区只知道涨价而不把经费用于保护——这难道不是对风景名胜最大的伤害，而这些伤害的实施者恰恰就是管理者本身。最为关键的是，这种伤害不是个别性的道德败坏，而是体制性的合法伤害。
现行法律规定，风景名胜资源属国家所有，理论上是该由中央政府代表全体人民意志合法行使所有权。可所有权只是经济学中的抽象概念，由其派生的支配权、使用权、开发权和收益权才是所有权的实质内容。为了降低风景名胜管理中产权交易的交易费用，国家只能将所有权分割为不同的“产权束”分配给各级地方政府。因为各级权力都有着自己独立的利益，模糊的产权安排和缺乏责任约束的委托管理下，必然导致某些管理者对景区的监守自虐，为短期利润而破坏性地开发景区和出卖景区。
相比《无极》、《大旗英雄传》剧组这些“外人”对景区的伤害，虚置的产权安排下内部管理者对景区的破坏要大得多。外人破坏只是个案，而管理者破坏是体制性的；外人的破坏一般不至太大也容易被曝光，而管理者的破坏常是悄无声息又伤筋动骨的；外人破坏还有管理者管，管理者破坏是无法无天；更为重要的是，外人的破坏一般都通过管理者而进行的，比如《无极》剧组对香格里拉的破坏，没有景区管理机构的纵容，剧组哪敢对景区那么放肆？如此制度现实下，出台保护景区的规定，却把对景区威胁最大的监守自虐者——景区管理者——置于执法者的地位，这分明是不可靠的。
保护景区，最应该约束的其实就是景区管理机构。
