基层政权能不能正常运转--“皇粮国税”取消之后(中)

　　取消农业税后，基层政权能不能正常运转？尤其是工商业欠发达、农业税比例较大的地区，地方政府怎么解决财政缺口？实践中，我省各地围绕这一课题进行了认真探索。

　　加大转移支付力度，提高县乡财政的自我保障能力，确保县乡机关事业单位人员工资及时足额发放和基层政权正常运转

　　馒头营乡是张北县一个中等规模的乡镇，全乡1.6万人，税费改革前，每年农业税、三提五统等总共有80万元收入，这几乎是乡里的全部财政收入。取消农业税后，乡财政收入每年只有不足3万元，这点钱显然不足以维持乡镇机构的正常运转。但是，馒头营乡党委书记郭顺却告诉我们，乡里现在的“日子”比以前好过了。这究竟是怎么回事呢？

　　“这多亏了上级的转移支付。”郭顺解释道，税费改革前，乡里各种税费理论上应该有80万元，实际上，由于种种原因，每年收上来的能有一半就已经不错了，因此，欠发公教人员工资现象时有发生。如今，虽然没有了这部分收入，但上级转移支付资金每年到乡里大约有60多万元，表面上看，似乎少了20万，实际是比以前多了。如果加上上级拨付的村级经费等，每年乡里实际能从上级拿到90多万元，应该说，确保乡镇公教人员工资及时足额发放和基层政权正常运转没问题。

　　由于受农村经济发展滞后、农民收入较低的影响，我省许多乡镇财政比较困难，但在税费改革前，乡镇财政多数通过乡镇统筹资金、各种收费以及举债等手段，弥补乡镇财政的不足，维持乡镇政权的运转。随着税费改革的进一步深入，尤其是农业税全面取消后，乡镇政府的财政经费和公共服务所需资金，绝大部分需要乡镇以上各级财政增加转移支付来解决。据统计，自2002年到2005年，中央和省级财政共安排农村税费改革转移支付资金126亿元，促使农村税费改革不断深化。

　　“要坚持财政分配公平、合理、均衡的原则，逐步建立科学规范的财政转移支付制度，加大对乡镇财政转移支付力度，并适当向财政困难乡镇倾斜，协调各乡镇经济发展，逐步缩小乡镇之间的差距。”省财政厅厅长齐守印表示，当务之急是要解决乡镇政府最低限度的行政管理经费需要，要做到保工资、保运转、保稳定。力争几年时间内，使乡镇财政困难问题得到缓解，乡镇政府能够为本辖区内居民提供必须的公共物品。从长远来看，从根本上解决乡镇财政困难问题，还要靠整个社会经济的进一步发展，尤其是乡镇自身的发展。

　　提高乡镇政府行政效能，降低行政成本，减人增效，变"养人"为"养事"，继续推行乡镇机构改革

　　乡镇机构改革是农村税费改革成败的关键。乡镇财政之所以出现困难，一方面是由于财政收入不够，另一方面是因为乡镇政府机构臃肿庞大，财政供养人员众多，导致乡镇财政运营成本偏高。倘若机构不精简，效率不提高，人员不减少，成本就不可能降下来，上级转移支付再多也难以为继。

　　正因为如此，省政府在部署下一阶段农村综合改革工作时特别强调，要严守机构编制只减不增和确保社会稳定这两条"底线"，实现"转变政府职能，整合事业站所，精简机构人员，提高社会管理和公共服务水平，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制"这一目标。12个农村综合改革试点县(市、区)要在机构设置、人员分流方面尝试新的办法，实现新的突破，将财政拨款逐步由"养人"为主向"养事"为主转变。

　　"有多少事，养多少人。人事相宜，人尽其才，才尽其用。"这是机构改革的一条重要原则。故城县在这方面做了有益的探索。故城县有13个乡镇，原来吃"财政饭"的有2220人，超编1178人，最多的乡镇超编229人。"僧多粥少"造成的后果是，多数乡镇干部工资不能足额发放。而且，由于人多事少，有的职工在工作时间跑到家里干农活，有的私下里出去做生意。"鸡多不下蛋，人多胡捣乱。"对于人浮于事的现象，当地一位干部如此形象地说。

　　为改变这种状况，故城县痛下决心，大刀阔斧地进行了乡镇机构改革。乡镇2220个工作人员中，1209名被精简分流。通过择优录取上岗的人员，工作上普遍有了压力，工作效率大大提高。而且，由于人员减少，全县各乡镇办公经费节约了1000多万元。

　　乡镇机构改革是否成功，衡量的标准有四条：一看是否有利于巩固税费改革成果，确保农民负担不反弹；二看是否有利于提高工作效率，降低行政成本；三看是否增强了为"三农"服务的功能，促进农村经济社会发展；四看是否提高了依法行政能力，促进农村社会稳定。只要符合这些标准，乡镇机构改革总体上就是成功的。

　　近日，省编办印发了《关于积极稳妥地推进我省乡镇机构改革试点工作的通知》，对乡镇机构转型的基本定位、事业单位整合与改革、人员编制核定、分流人员安置等作了进一步规定。此意见出台后，我省乡镇机构改革的方向将会更加明确。

　　妥善化解旧债，坚决杜绝新债，破解乡村债务难题，让基层政权"轻装"运转

　　在税费改革中，由于取消了农业税，乡镇精简机构，调整职能，堵住了向农民乱收费的口子，乡村债务问题集中地暴露了出来。乡村债务过重，已经成为一些地方影响基层政权运转的"恶性毒瘤"和乡镇干部的"心头大患"，如果迈不过这道坎，深化农村税费改革就难以进行。

　　乡村债务是长期形成的问题，原因很多，既有财政体制造成的政策性欠债，也有乡、村机构膨胀，"养员"过多形成的债务，还有一些因为村干部素质低，村务管理混乱，造成欠债。因此，要消化这些债务，必须先弄清楚这些债务的性质、类别，区别对待，妥善化解旧债，坚决杜绝新债，破解乡村债务难题，让基层政权"轻装"运转。

　　阜城县在消化历史债务方面走在了全省前列。该县早在2003年便开始核实乡镇债务工作，经过近一年的深入核查，发现全县实际乡镇债务为7672万元，其中个人借款3249万元。按照轻重缓急的原则，该县把偿还个人借款放在优先位置，出台了《阜城县化解乡镇债务实施意见》和《实施办法》等10个专件。到去年底，乡镇债务中的个人借款部分已经消化42%，受到乡镇政府普遍欢迎。

　　在化解乡村不良债务方面，省政府特别明确了六条纪律：不准乡镇政府和村级组织以任何名义向金融组织贷款或向社会借款弥补收支缺口；不准举债发放职工工资和村干部补助，特别是不得举债发放地方出台的各类津贴补贴；不准举债兴建各类工程，基础设施和公益事业建设必须有财力保障；不准采取预付、垫支等手段上项目，涉及到农民利益的产业调整项目，要以市场为导向，按照自愿的原则进行；不准乡镇政府和村级组织以任何名义为企业贷款提供担保和抵押；不准村级组织借款垫付各种税费。

　　在全省推进社会主义新农村建设工作会议上，省委书记白克明特别强调，新农村建设要量力而行、循序渐进，充分考虑当地财力和群众的承受能力，不盲目攀比，不过度建设，坚决防止不切实际的高指标、赶进度，搞层层验收和达标升级，决不能加重农民负担和增加乡村债务。

　　通讯员 胡宝民 王拥军 本报记者 王玉亮