亚洲开发银行扶贫业绩概述

　　一、主要的里程碑事件

　　回首20 年的合作成就，很难从诸多的在扶贫领域合作中确定最具里程碑意义的合作。但近年的三次里程碑事件或许足以展示亚行和中国在扶贫领域不断深化的合作，同时也有利于我们共同翘首未来的合作。

　　l 首先，在2003 年9 月29 日，中国和亚行签署了《扶贫合作伙伴协议》，该协议在回顾成绩的同时为今后进一步加强双方在扶贫领域的合作制定了共同的目标。协议中指出：“中国和亚行将探索在扶贫规划的改革和实施方面的合作途径”，以增强对贫困的影响。亚行目前与国务院扶贫办、扶贫基金会和江西省的合作基本属于该范畴的工作，工作方法主要参考了以往在草根基层开展扶贫开发工作中积累的新模式。

　　l 其次，2005 年11 月5 日，由财政部牵头(亚行和其他部委参与)的“技术援助实施奖”评选过程中，充分认可了国务院扶贫办和亚行合作的TA4222(中国扶贫政策研究：趋势、挑战和未来方向)，并将该项目评定为首次“技援实施奖”的五个获奖项目之一。亚行自1986 年至今，亚行为中国提供了484 技术援助项目，该项目金额虽小，但备受关注，究其原因主要是因为项目的灵活性和对国家政策的巨大影响。该项目的主要结论被编入了全球扶贫大会(2004 年5 月上海)发布的高层政府报告，课题组组长(林毅夫博士)汇总的重点建议于2004 年4 月得到了温家宝总理的批示，为中国今后二十年的扶贫政策指明了方向。

　　l 最后，2006 年2 月21 日，国务院扶贫办、扶贫基金会和亚行公开宣布了中标的六家NGO 联合体，他们将在江西省的第一批试点村开展村级扶贫和开发规划。一方面，该项目展示了以往合作的成果(包括从TA4222的政策报告到2001 年10 月中国NGO 扶贫国际会议)，即NGO 是有潜力为国家扶贫工作服务的。但同时，如下文所述，这标志着一个新的时代的到来，因为这是第一次大规模地选择非政府来管理政府资金并实施政府的规划。

　　二、 赠款、其它亚行援助及其贫困影响

　　就总的资金规模而言，亚行给予中国的援助主要体现为公共部门贷款的形式(自1986 年以来累计超过163 亿美元)。越来越多的亚行贷款被投向农村发展和环境(两者均是减贫的关键)等领域，以及相对贫穷落后的中西部地区：仅2001-2005 年期间，亚行批准了13 笔总额31.1 亿美元的贷款，为西部地区项目提供资金。这些贷款主要用于基础设施建设，对贫困有着重要(通常是间接)的影响。这类投资主要属于亚行在华业务的第一个支柱领域(通过应对贫困的环境相关原因来促进公平、全面的增长)和其它发展领域。

　　与此同时，亚行自1986 年以来向中国提供了约2.6 亿美元的技术援助赠款。其中2001-2005 年间批准的22 项亚行技术援助(赠款总额1137 万美元)直接针对多个方面的贫困问题。这些资金包括由英国通过在亚行扶贫合作基金提供的技术援助赠款和其他合作，但不包括：

　　1. 亚行综合性技援项目的贫困子项目——例如TA 4365 的政策改革基金技术援助包含一个小规模但却是开创性的子项目，来建立“农村低保制度(与民政部合作)”——所给予的重要资金支持；

　　2. 其它综合性的技术援助，也有助于促进对贫困和/或与减贫存在有机联系的新政策的进一步了解(例如，在TA3970 下对“北京-天津贫困带”分析所作的影响极大的研究，以及以下提到的亚行对公共营养方面的支持)。

　　3. 区域技援项目的中国子项目：例如编号为TA 6109-REG 的NGO 减贫合作伙伴关系的技术援助为西部四个省区的扶贫项目提供支持，其中一个后来还被福特公司授予创新奖；

　　4. 特殊事件/活动，包括：

　　a. 亚行为国务院扶贫办进行《中国农村扶贫开发纲要》中期检查提供的支持；

　　b. 亚行在中国首个发展市场项目管理委员会中发挥的作用，以及在四川省青神县妇联设立亚行奖，推动实施一项创新性的试点项目，教育和照顾贫困地区因父母进城务工而无人照看的儿童，以及相关的政策研究；

　　c. 驻中国代表处员工发起的爱心捐助活动，帮助贵州省纳雍县贫困学生就学。

　　如上所述，除了通过大型亚行贷款项目来实现益贫式增长效果，促进减贫以外，亚行在中国的比较优势和主要的减贫影响是通过对话、合作来影响国家政策、战略和运作机制的方式加以实现的。虽然很难准确量化这些改革举措的最终效果，但毫无疑问它们的确带来了巨大的变化——并且，与慈善性的援助相比，通过新政策和改进相关机制的效果所实现的扶贫进展可能更为持久。可以考虑一个大幅简化的例子：《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010 年)》中确定的14.8 万个贫困村的参与式乡村扶贫开发规划。在规划初期，这些贫困村占到农村人口的大约三分之二，包括2000 万赤贫人口和大约5000 万低收入人口。他们可以合起来看作“贫困和脆弱的7000万人”。如下所述，亚行与国务院扶贫办和诸如中国扶贫基金会等其它合作伙伴的密切协作，在促使将参与式乡村扶贫开发规划作为政府政策采纳的过程中发挥了重要作用。并且，亚行还与这些部门共同努力，通过促进NGO-政府之间的合作来增强规划的效果和效率。通过一个大幅简化的分析，我们可以发现，经过改进后的扶贫工具(反映了中国-亚行的合作)将可望在2010 年前改善7000 万贫困和脆弱人口的生活，并有助于促进和谐发展，惠及这些贫困村中的至少5 亿农民——他们中间的大多数每天的生活开支不足2 美元。此外，这种减贫方式不仅具有科学性，而且可以被称为“两头兼顾”。

　　l 一方面，参与式乡村扶贫开发规划已经被纳入了国家政策，未来数年内将有数十亿人民币的预算资金用于推进这种规划。

　　l 而与此同时，并且可能是更为重要的一点是，由于参与式扶贫开发让贫困农民自主推进脱贫致富的过程，这一方法在基层更具有可持续性，效果更好。

　　三、中国和亚行主要合作项目的影响

　　本文通篇介绍亚行在各领域支持的项目，本节重点介绍几个技术援助赠款项目，阐述亚行和国务院扶贫办及其他利益相关方在多个领域扶贫的合作情况。

　　3.1 与国务院扶贫开发领导小组办公室的合作

　　根据TA3610：《在中国新扶贫战略指导下的扶贫发展规划方式研究》，亚行与国务院扶贫办密切合作，制定新方法来界定并解决县/村级的贫困问题。在与地方政府、团体、NGO进行深入分析和对话的基础上，开发的方法主要包括以下三方面内容：(1)确定贫困村；(2)村级开发规划；(3)国家减贫规划。该技术援助有助于开发新的系统性方法，从而根据多维贫困概念(包括收入、健康、儿童教育和妇女健康状况等因素)及使用参与式过程确定贫困村庄和家庭。2001年，国务院扶贫办将此方法论写入了政府的官方政策。

　　TA4200《减贫战略政策会议与研究基金》几近完成，已灵活应对国务院扶贫办有关减贫政策关键方面紧急研究的需求。研究结果被列入2004年11月1日至3日举行的国家减贫工作会议的政府工作报告，同时，在其它国际或作伙伴的联合资助下，技术援助支持召开大型研讨会，审议并鼓励贵州50个特贫县参与亚行、日本国际合作组织和世行的减贫项目，并将国际减贫合作的优秀经验与方法引入中国，帮助中国确立减贫工作的新方向。其它已完成/几近完成的研究也符合国务院扶贫办集中研究的需求，支持采用具有多个新重点的政策模式，包括：改革扶贫贷款系统，贫困地区农民工的技术培训，农村医疗保健和进程农民工的医疗卫生服务，NGO项目的效率，龙头企业作为当地减贫与发展的催化剂，减贫与建立和谐社会的联系机制，私有雇佣与减贫的联系，推动国际NGO与慈善组织参与中国减贫。技术援助工作也为中国贫困研究中心的建立奠定了基础。亚行与国务院扶贫办其它有影响力的合作例子还包括：4222号援助(前面提到的技术援助奖的获得者提出的主要建议，在2004年4月得到温家宝总理的认可，有助于确定中国工作减贫政策的发展方向)、TA3150和TA4580，详情见第四章。

　　3.2 与更多中国伙伴进行合作

　　最后两个例子主是与其它合作伙伴在减贫方面的合作。首先，根据TA4430《农村金融改革与小额信贷组织发展》，亚行与中国进行密切合作，旨在不发达地区推广农村贫困人口的可持续金融服务。除了内蒙古自治区的农村信贷合作改革的小规模试验外，最近亚行在内蒙古和贵州又进行了第二项小规模试验，宣布通过公开竞标选举2个机构，特许进行首次中国农村的小额信贷。

　　其次，亚行支持首次政府项目的独立外部评估，此次评估提出的意见和建议有助于深化对减贫工作的影响，具体包括以下两个项目：

　　1. 主要与中国财政部合作的TA4307《主要林业资源保护减贫项目》，评估了6个大的项目，其中包括：“还草工程”和2000-2010年间获

　　得4284亿国家援助资金的“国家森林保护工程”；和

　　2. 主要与中国国家发展研究中心合作的TA4308《草原改良减贫项目》，(2000-2004年获得超过70亿的中央拨款)的草原改良项目及其对

　　减贫和环境的影响。

　　有证据表明这一进程有助于改变中国政府和其他国内专家的想法，包括：需要全民参与的新机制(特别是穷人和妇女的参与)，明确穷人的权利及更好地连接其它的减贫动议。技术援助执行机构(中国财政部与国务院发展研究中心)目前正在同相关部门讨论总结报告中提出的建议，准备直接提交给国务院审批。这样就有可能影响政策和项目的改革，在农村减贫工作中发挥更重要的作用。

　　四、项目执行与管理的相关经验：根据TA3150和TA4580支持基层创新简要回顾参与基层创新的两个案例：(1) 最近根据TA3150完成的小规模试验子项目，有助于改变政府对村级扶贫开发规划的考虑和其它国际援助项目的计划；(2) 根据TA4580，现有工作强调在国家投资的村级扶贫开发规划项目NGO发挥的主流作用。

　　4.1 案例1：TA 3150:农村扶贫方式研究

　　目标:

　　l 为了促进该技援项目的总体目标(通过实施持续性减缓贫困和缩小地区间差异的活动，并将获得的知识在全国推广，来减缓中国的贫困状况),项目的一部分是试点：贵州纳雍社区扶贫示范项目(下述简称项目)1999年开始实施的。其目标是通过提供小型基础设施和其他技术支持，试验基础设施对减缓社区贫困的作用。

　　主要项目创新:

　　该项目进行了在中国也许是首次科学设计的试验，来检验两种村级项目的经济和社会影响 –(i)仅提供社区基本设施；和(ii)提供关于社区基本设施与社区综合发展能力的培训, 和社区发展基金 — 这两种与“对照村”作比较分析。 试点村项目也很富有创新性，运用了一下：

　　l 全过程高密度参与;

　　l 综合发展;

　　l 可持续发展;

　　l 动态设计;

　　l 关注性别平等的过程.

　　项目实施和管理模式:

　　亚行的主要合作伙伴是：(1)国务院扶贫办外资项目管理中心和贵州省扶贫办外资项目管理中心，作为项目的项目管理、业务指导、资金拨付和监督部门；(2)县乡政府及有关业务部门，主要协调部门关系、具体指导项目的技术设计、安排配套资金等；(3)村民委员会，在项目实施和管理中起着承上启下的作用。 咨询专家和联合国志愿者继续不断地支持动员、组织，和培训农民参与项目的规划设计、实施、评估、制度建设整个过程，促进了社区综合能力。在专家的引导和帮助下，农民全过程参与了项目的设计和调整、实施、管理、监测和评估。

　　项目的具体内容主要是通过参与性的讨论确定，并根据项目实施后农户和社区发展的需要进行动态调整。在饮水、灌溉、道路和供电等基础设施项目完成以后，又根据农民利用基础设施的能力不足的情况，先后启动了社区综合能力建设和社区发展基金项目。

　　项目高度重视项目管理的制度建设。在项目实施过程及完工后，逐步建立并完善了饮水管理、灌溉管理、道路管理、用电管理和社区发展基金管理的制度，并分别建立了专门的接受过一定专业培训的管理小组。

　　项目完全或主要由村民自主实施；不仅如此，农民参与项目管理和社区发展的密度还相当高，保证了项目的顺利完成以及高质量和制度化的项目后续管理。

　　信心透明度:

　　农民密切的参与确保了信息透明，同时有外资项目管理中心，亚行，和专家向外宣传。

　　监测和纠错能力:

　　在项目实施机构和咨询专家以及村民的参与性监测和评价的同时，项目还聘请纳雍县农村调查队对项目2 个试点村和1 个对照村进行独立的定期监测和评估，使项目相关各方对项目实施的效果和问题能够清楚、客观地把握。监测和评价也直接影响调整和项目动态设计过程。

　　4.2 案例2: TA 4580: NGO 和政府部门在村级扶贫规划中的合作伙伴关系

　　目标:

　　l 制定并展示NGO 参与政府资助的农村扶贫工作的可复制和推广模式。更具体地说，此技术援助项目就是要制定将NGO 纳入到国家扶贫主流工作中一个综合框架并对此框架达成共识。

　　主要项目创新:

　　正在进行的该项目也许在中国代表了一个新时代。 NGO 第一次通过竞争较大规模地参与政府资金管理，实施政府规划。这一合作代表了贯彻“十年扶贫纲要”的关键一步(为NGO 的参与创造了具体机制)，并潜在地为呼吁深化政府在公共服务提供和其他领域方面的角色转换提供了一个具有启示意义的先例。

　　利用NGO 的比较优势，NGO 和政府合作很有可能提高政府扶贫资源的效力和效率，以及解决重要系统性问题，包括：

　　l 扶贫资金在各级政府之间的划拨存在延误，不透明和漏损，

　　l 国务院扶贫办有关参与式《村级扶贫开发规划》(VPADP)的指导方针和原则(例如确保益贫式项目优先，以及特困户，妇女和其他不同群体的参与和“声音”等)在基层落实未能得到充分贯彻的问题。

　　项目实施和管理模式:

　　国务院扶贫办是此技援项目的执行机构,将日常实施活动与对省级和省级以下各有关地方政府部门的协调工作委托给江西省扶贫办。 项目得到中国财政部和其他国家/地方机构的大力支持。

　　中国扶贫基金会做为全国NGO扶贫工作的领头羊，是项目关键试点实验的执行机构, 包括：

　　l 按照项目发出的竞争性选择NGO的规定，协调选择程序 ;

　　l 评选委员会关于投标NGO 排序的建议得到江西省扶贫办和亚行同意之后，承担实施对被选择的NGO的能力建设项目的主要责任(与咨询专家公司共同设计和启动)；以及

　　l 管理试点项目实施的有关资金—(a) 江西各级扶贫办的资金，(b) 亚行为NGO提供的管理费用—将全部通过透明的渠道拨付给参与示范村扶贫工作的NGO。 政府对项目有很强的自主性，项目结束之前估计有900万人民币的政府预算扶贫资金将由经过挑选的NGO在与地方政府的紧密合作下进行管理。这些NGO负责实施或促进实施农村项目，通过村级扶贫开发规划进程进行由村民确定的优先领域的工作。

　　著名项目咨询专家负责进行或支持试点的规则，政策分析与对改革的建议，能力建设(包括地方干部与NGO合作的培训), 以及外部和客观的监测和评估。

　　信心透明度:

　　项目重视透明度，包括通过项目网站发布信息(由中国扶贫基金会主办: www.fupin.org.cn/new/default.asp)。同时，在媒体的广泛关注中，试点试验也被认为是中国扶贫工作的重要里程碑。

　　监测和纠错能力:

　　项目第四个部分是由外部机构和人员通过对对NGO 实施的项目与政府实施的项目(小规模对照组)和政府/NGO 混合模式村实施的项目进行对比，对NGO 实施的项目的有效性和影响进行客观和可靠的评价，包括定量和定性分析。

　　五、其他干预的主要部门影响

　　如上所述，亚行的优势在于其有能力通过与政府和非政府合作伙伴之间多种形式的合作以及灵活运用多种工具来解决多种形式的贫困问题。亚行已经支持了涉及多个行业的多个技术援助项目，这些项目虽然不属于上述“减贫”赠款项目的范围，并且重点关注面也更加广阔，但是却在助于更加清楚地从整体上来理解贫困和/或与减贫相关的各种新政策。现举下面几个例子：

　　l 亚行已经与国家发展和改革委员会和公共营养与发展中心以及联合国儿童基金会携手合作共同解决原有和新出现的营养不良问题，这种问题给中国的贫困人口造成告别巨大的损失，引发了跨代“贫困陷阱”(即营养不良的贫困妈妈生下的孩子智力和体力发展潜力先天受到损害，结果导致长大成人以后无法找到生产效率高的工作，将穷困传给了下一代)。这项工作包括各种打破营养不良和贫困怪圈的战略，对于支持中国“十一五”规划中有史以来第一次把改善公众营养纳入其中有所帮助；

　　l 考虑到有明显的证据表明看病和保健费用支出是导致贫困和脆弱的一个主要原因(即“看病难，看病贵”)，亚行已经开始与卫生部进行合作，向中国社会科学院提供小规模的支持，帮助他们在陕西省洛川县进行一个创新性的试点试验，加大努力建立新型农村合作医疗体系的力度。这项工作正在进行过程中，通过引进一种有发展前途的新模式来减轻农村贫困人口的卫生费用和看病负担，已经吸引了越来越多的关注。也就是说，这种模式除了加强以预防为主的社区卫生服务之外，还组织村民加入当地的一个NGO――农民医疗合作社或“农医合”，从而提高卫生体系的公平、效率和透明度；

　　l 其它例子还包括从与交通部门合作开发新的模型，通过亚行出资和政府的公路项目来解决贫困和相关的问题如

　　考虑到非农就业政策的重要作用(体现在中国农村扶贫和发展草案以及“一体两翼”)，亚行也加大了对私营部门的投资和政策支持(很可能是创造工作岗位吸收将近1.5 亿农村剩余劳动力和由农村向城市流动的移民潮的核心

　　最后，除了通过正式项目/活动之外，亚行也通过宣传、政策建议和相关援助积极支持中国的减贫活动。这包括通过宣传拥护和其它努力来增强私营部门和其它社会组织的作用和贡献：包括从与国际微观金融机构和中国扶贫和发展协会开展对话到亚行在首家“中国发展市场”中发挥的作用。更重要的或许是这已经包括了出台“观察与建议”报告的政策对话，这些报告由亚行代表处的工作人员起草，主要是呈报中国高层领导人。

　　各种事例还包括提议将低保制度覆盖面扩大到农村贫困人口、进行改革扩大农村微观金融以及两年之内逐步免除农村义务教育收费的政策照会。最后一项提议中的主要论据直接形成了一个议案，并于2005 年3 月提交全国“两会”讨论，促成了国务院和教育部当年下半年宣布的彻底的政策改革，这对于确保所有贫困儿童都能接受基础教育同时减轻农村贫困家庭的费用承担具有重要的实质性影响。

　　所有这些措施都有助于动员不同的合作伙伴来解决各种引发贫困的根源问题。