监督法：人大有权撤销本级政府不当决定

　　本报为您解读监督法、企业破产法和修订后的合伙企业法要点

　　核心提示

　　十届全国人大常委会第二十三次会议27日下午完成各项议程后在人民大会堂闭会。会议表决通过了各级人大常委会监督法、企业破产法和修订后的合伙企业法。

　　监督法是在认真总结实践经验、广泛听取各方面意见的基础上，经过反复修改、多次审议后形成的，将于2007年1月1日起施行。

　　企业破产法确立了企业有序退出的法律制度，规范了企业破产程序，对于公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序具有重要意义，将于2007年6月1日起施行。

　　合伙企业法对于鼓励自主创新和风险投资，加强技术与资本的结合，推动专业服务机构做大做强，促进社会主义市场经济发展将发挥重要作用，将于2007年4月1日起施行。

　　“155票赞成，1票反对，5票弃权。”

　　8月27日15时2分，十届全国人大常委会第二十三次会议的161位常委会组成人员，高票表决通过了监督法。

　　在闭会后举行的新闻发布会上，全国人大常委会委员、全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳就监督法有关问题回答了记者的提问。

　　历时20年才出台

　　涉及国家政治制度和国家体制，必须慎之又慎

　　有记者问：监督法制定工作为什么历时20年才出台？

　　乔晓阳回答说，主要是因为这部法律政治性很强，涉及我们国家的政治制度和国家体制。我国的政体是人民代表大会制度，不是“三权鼎立”，在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，对行政机关、审判机关、检察机关的职权又有明确划分。

　　乔晓阳说，人大与“一府两院”的关系，既有监督，又有支持；既要依法监督，又不代行行政权、审判权、检察权。人大与“一府两院”都是党领导下的国家机关，虽然职责分工不同，但工作的出发点和目标是一致的，都是为了维护国家和人民的根本利益，这是我国政治制度的特点和优势。从国家体制来讲，监督权的行使，涉及人大常委会与“一府两院”的关系、中央与地方的关系。所以，制定监督法需要处理好这些关系，要能够准确地反映出我们国家的政治制度和国家体制，准确把握人大监督的特点，充分发挥人大监督的优势，这些都是非常重大的问题，需要通过实践积累经验，统一认识。

　　乔晓阳表示，正是因为这些原因，全国人大常委会对制定监督法高度重视，反复研究，慎之又慎，做了大量深入细致的工作。经过广泛深入细致的工作，各方面对人大的监督工作和制定监督法的认识越来越统一，为修改完善和审议通过监督法草案打下了重要的思想基础。所以，在九届全国人大常委会提请初次审议的基础上，本届全国人大常委会又经过三次审议修改，监督法才在今天得以顺利通过。

　　针对性强

　　医疗卫生、拆迁补偿等将纳入监督范围

　　乔晓阳在回答记者提问时说，监督法具有很强的针对性和实效性，以下规定可以看出这个特点：

　　第一，监督法明确规定人大常委会工作监督的重点，是紧紧抓住关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重点问题。

　　第二，监督法明确规定人大常委会工作监督的主要形式是每年选择若干重大问题，有计划地安排听取和审议“一府两院”的专项工作报告。

　　第三，监督法明确规定了专项工作报告议题确定的6个途径，如人大代表、人大常委会组成人员、人民群众来信来访反映集中的社会普遍关注的问题等。从这些途径确定的监督内容，都是人民群众普遍关注的。如对政府工作中的“三农”问题、义务教育、医疗卫生、环境保护、安全生产、社会保障、拆迁补偿等，对“两院”工作中的执行难、告状难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等，人大常委会抓住人民群众普遍关注的、反映强烈的、又带有共性的问题实施监督，这种监督是基本的、全面的，并且具有法律效力。围绕这些问题，开展专项工作监督，把对有关主管领导干部的工作业绩和存在问题寓于其中，实际上也体现了对人大选举或者任命的国家机关工作人员的监督。

　　第四，监督法明确规定，“一府两院”要将对人大常委会审议意见的研究处理情况书面报告人大常委会。人大常委会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议，“一府两院”要在决议规定的期限内，将执行决议情况再次向人大常委会报告。这就意味着，一旦人大常委会启动了工作监督程序，就要一抓到底，抓出实实在在的成效来。

　　第五，监督法明确规定，人大常委会对专项工作的监督情况包括“一府两院”研究处理情况，都要向人大代表通报并向社会公布，接受人大代表和全社会的监督。

　　“通过上述这些监督法的规定，应当说，这部监督法具有很强的针对性和实效性。”乔晓阳说。

　　备案审查

　　重点规范司法解释和“不适当”的决定等

　　乔晓阳在回答记者提问时说，立法法对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销已经作了详细规定，监督法在此基础上重点规范了两个新的内容。

　　一是在现实生活中，一些地方作出的决议、决定或者发布的命令，有些是超越职权、明显违法的，如擅自设立审批、收费、罚款、强制措施等，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务。为了解决这类问题，监督法规定县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的这一类不适当的决议、决定和本级政府发布的不适当的决定、命令，撤销程序由省级人大常委会参照立法法的有关规定，作出具体规定。

　　二是监督法规定，最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释（通常称为司法解释），应当报全国人大常委会备案审查。在司法实践中，“两高”的司法解释对审判、检察工作具体应用法律发挥了十分重要的作用，但是确也存在有些司法解释与法律相抵触的情况。监督法参考立法法有关规范性文件备案审查程序的规定，对“两高”司法解释的备案程序作了具体规定。

　　解读企业破产法

　　新法公布前的欠薪优先清偿

　　刚刚闭幕的十届全国人大常委会第二十三次会议审议并表决通过了《中华人民共和国企业破产法》。这部我国市场经济体制改革进程中一部具有标志性的法律，从1994年起草，历经12年多次修改，终于“破茧而出”。

　　企业职工：新法公布前工资清偿优先

　　根据规定，在企业破产法公布之前形成的职工工资拖欠，必须优先清偿给职工，就是设定了担保权的财产也要随后清偿；而这次企业破产法明确规定，法律公布后形成的拖欠，则是担保权优先清偿，职工工资只能通过无担保的财产清偿。

　　在破产企业拖欠职工工资及其他福利的清偿顺序问题上，如何找到职工合法权益与市场交易安全的平衡点，是企业破产法立法进程中的最大障碍。最终，全国人大常委会以“老人老办法，新人新办法”的变通方式，找到了折中方案，并得到委员们普遍认可。郑功成委员称之为“一个能够接受的妥协的方案”。

　　国有企业：破产不再享受“特殊照顾”

　　如何保证国有企业及其职工的稳定一直是这部新破产法审议的重点，也是法律迟迟不能出台的一个重要因素。另外，作为国有企业“最后保护伞”的政策性关闭破产将于2008年底退出历史舞台，这就意味着，今后国企只能依据企业破产法，选择市场化的退出机制。

　　据国务院国资委的统计，截至去年底，全国实施政策性关闭破产项目3658家，需要退出市场的国有大中型特困企业和资源枯竭矿山，已有近三分之二实施了关闭破产。2008年前，还有约2000家企业等待进行政策性破产。

　　列席审议企业破产法的全国人大代表迟夙生说，市场经济优胜劣汰，企业有生就有死，企业破产法的出台，为市场经济下的国有企业提供了一个正常新陈代谢的机制。

　　公司负责人：重整为企业摆脱困境带来一线生机

　　作为国际上的先进经验，企业重整制度首次引入企业破产法。法律规定，无论是债权人还是债务人，均可以向人民法院提出重整申请。从而在破产清算外，为企业解决经营困难提出了另一条途径。

　　从全球范围看，破产法发展的方向更加注重企业法人特别是上市公司这样的大型公司，通过和解或重整的方式获得新生。

　　引入重整制度，可使面临困境但有挽救希望的企业避免破产清算，恢复生机。不过，全国人大常委会委员贾志杰表示，考虑到重整历时较长，程序比较复杂，如适用于所有企业类型，社会成本过高，实践中容易被滥用，损害债权人利益，应确定重整制度仅适用于企业法人。

　　解读合伙企业法

　　公益性事业单位不得成为普通合伙人

　　中国最高立法机构27日表决通过修订后的合伙企业法明确规定，合伙企业的生产经营所得和其他所得，按照国家有关税收规定，由合伙人分别缴纳所得税。这意味着中国的合伙企业将摆脱重复纳税的问题，更好地开办企业。

　　修订前的合伙企业法规定，合伙企业的生产经营所得，向合伙人分配后，由合伙人依法缴纳所得税。

　　全国人大常委会委员卢瑞华说：“修订后的合伙企业法解决了重复纳税的问题，为合伙企业开拓了一条门路，使有钱的人和有本事的人可以更好地合伙开办企业。”

　　外商在华设立合伙企业

　　由国务院规定管理办法

　　修订后的合伙企业法明确规定，外国企业或者个人在中国境内设立合伙企业的管理办法由国务院规定。

　　合伙企业法修订草案原先规定，外国企业或者个人在中国境内设立或者参与设立合伙企业，成为普通合伙人应当符合国家有关规定。

　　在审议过程中，有的常委会组成人员建议删去这一条，待实践经验比较成熟后再作规定。

　　有的常委会委员则提出，我国在加入世界贸易组织时已经承诺对外国专业服务机构开放，而这些机构中很多是采取合伙企业形式的，国务院对此已经作了一些专项规定，这一条还是保留为好。同时，对外商在我国境内设立合伙企业又要加以规范，宜由国务院规定具体管理办法。

　　据此，全国人大法律委员会建议将这一条修改为：外国企业或者个人在中国境内设立合伙企业的管理办法由国务院规定。

　　公益性事业单位和社会团体

　　不得成为合伙企业普通合伙人

　　修订后的合伙企业法明确规定，公益性的事业单位、社会团体不得成为普通合伙人。

　　合伙企业法修订草案原先规定，自然人、法人和其他组织可以成为合伙人，国有独资公司、国有企业、上市公司不得成为普通合伙人。

　　由于普通合伙人对合伙企业债务承担无限连带责任，在审议过程中，有常委会委员、代表提出，为了维护公共利益，从事公益性活动的事业单位和社会团体也不得成为普通合伙人，其财产不应对合伙企业的债务承担无限连带责任。

　　修订后的合伙企业法规定，国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位、社会团体不得成为普通合伙人。(来源：厦门日报)