瞭望周刊：反腐法规制度建设利剑高悬

　　115件，是中央纪委监察部近年已经废止的涉及党风廉政建设和反腐败工作的文件数目。而在这背后，则是超过1200件的现行党风廉政和反腐败法规制度。

　　“加强制度建设是保持党的先进、从源头上防治腐败的重要途径。”中央有关领导人在最近的讲话中指出。

　　党的十六大以来，随着《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》等一系列法规和文件的陆续颁布，我国已构建起反腐倡廉法规制度体系的基本框架。下一步的工作重点，就是按照中央的要求，以改革的精神加强制度建设，形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制，并更加强化。

　　严格执行保证制度落实

　　目前，我国反腐倡廉法规制度并不少，党风廉政建设和反腐败工作初步实现了有法可依。但是，由于各种原因，仍存在一些法规制度落实不到位，没有发挥出应有效力的情况。

　　“一个发现不了问题的制度，本身一定存有严重缺陷。”中央党校法理学教授林在接受《瞭望新闻周刊》采访时说，“一项制度即便在理论上非常完善，如果背后没有监督机制使其得以严格执行，那么这项制度就形同虚设”。

　　“比如说，财产申报制度是一个好制度，在这个制度下，任何不正常的收入都会使人产生怀疑。”林告诉《瞭望新闻周刊》。“可是有一些官员明明收入非常高，年终报表时却填得非常少，这种年年虚报的情况却始终没有得到有效遏制，这主要是因为财产申报的结果没有被公示，说明对制度的落实监督不足。”

　　面对现有的1200件反腐法规制度，仍有一些地方和部门管理不严、执行不力，有的甚至人为的破坏制度，导致一些法规制度落实不到位，没有发挥出应有的效力的情况依然存在。因此，制定制度和严格执行制度，同等重要。

　　中央党校党建部教授高新民认为，要贯彻落实反腐倡廉法规制度建设，首先各级领导干部要提高自身素质，带头遵守制度，自觉用制度约束自己的言行。同时加强法规制度的宣传教育，使广大党员干部了解制度，营造执行制度的良好氛围。

　　其次，监督者要具备一定的权力，要加强法规制度执行情况的监督检查。再者，要充分显示制度的刚性特点，坚持制度面前人人平等，切实维护制度的严肃性和权威性。

　　她同时也指出，仅仅依赖党员干部个人的自觉性来执行反腐倡廉法规制度，具有一定的暂时性，长远看仍需要一种监督的权力促使党员干部遵守制度。“目前来看，这种权力就是党内的纪律检查委员会。”

　　而比较有效的工作方式，则是加强法规制度执行情况的监督检查机制。建立健全督办机制，及时汇总执行中存在的突出问题，责成有关部门认真研究解决。

　　2005年底，中纪委监察部对56个派驻机构进行了全面的统一管理，派驻机构的工作人员在人事关系上将归中纪委单一管辖。对中纪委派驻部委机构实行统一管理，是中共中央为改革和完善纪律检查体制作出的重大决策，是加强党内监督的一项重大举措。在中国现行的政治体制下，党的纪律检查系统改变为垂直领导，让下级纪检部门直接对中纪委负责，无疑是遏制腐败相对有效的方式。

　　总结经验，不断完善制度

　　制度建设是动态的、开放的、发展的。如果制度存在缺陷不及时修补，就可能为破坏制度的人提供机会。要在实践中及时总结经验，不断完善制度，切实提高制度建设的质量和水平。

　　2005年，中央纪委、监察部对改革开放以来涉及党风廉政建设和反腐败工作的文件进行了全面清理，决定废止115件。同时对法规制度进行了科学分类，编制了《2004-2007年党风廉政和反腐败法规制度建设工作规划》。

　　林认为，废止的文件为这样几种：有的是过时的，有的是重复、可以合并的，有的则是不清楚而要加以重新澄清的。中央在废止文件的同时，不断修订和完善反腐倡廉法规制度，这是一个循序渐进的过程。

　　她向记者描述了这样一个过程，从2002年开始，一系列反腐倡廉法规制度出台，如监察机关回避制度，干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定，《关于军队领导机关工作人员插手干预基层敏感事务的处理规定(试行)》、《关于中央企业领导人员廉洁自律若干规定的实施办法(试行)》等。

　　2003年是转折的关键。这一年，中共十六届三中全会上中央明确提出“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”。随着《联合国打击跨国有组织犯罪公约》的生效，在2003年9月30日至10月1日，一天内有51名贪官企图外逃时被捕。此后的8天内，司法机关共抓捕了115名企图外逃的贪官。

　　2004年反腐败力度进一步加大。这一年，《中华人民共和国行政许可法》开始实施，国务院和地方政府取消和调整的项目高达1806项，中组部和中纪委组建了专门的巡视机构，确立了干部引咎辞职制度，建立了领导家属境外留学定居备案制度。同在这一年，中共中央连续向党内下发了3个文件：《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员权利保障条例》，分别针对完善党内监督、明确党内纪律和保障党员权利、发扬党内民主。

　　十六届三中全会确立以教育为基础、以法制为保障、以监督为关键的教育、制度、监督三者有机统一的惩治和预防体系，四中全会提出标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的十六字方针。林认为，中国从2005年进入了体系反腐败的阶段。加快了依法治腐的改革，主要包括：财政管理体制改革，实行“收支两条线”管理，预算、财政资金国库集中收付；投资体制改革，建立政府投资责任制和责任追究制；干部任职制度改革，加强干部选拔任用和管理监督机制；监督体制改革，中纪委对56个派驻机构进行统一管理，积极鼓励新闻媒体的监督作用。“中央在如何抑制腐败发展趋势的途径、方法和目标的认识经历了一个过程，对反腐倡廉认识的逐步深化。”

　　上述反腐制度的建设过程，可以清晰看出中央注重制度系统配套的思路。具体地讲，既要注意单项制度的制定修订，又要与其它制度协调配合；既要充实完善惩戒性、约束性规定，又要建立健全激励性、保障性规定；既要重视实体性制度建设，又要重视程序性制度建设，发挥整体效能。要注意制定实施细则，将一些原则性要求转化为可操作的具体规定。

　　在配套上，还要努力使党内制度与国家法律相衔接，这体现了依法治国的基本方略。适时将经过实践检验、适应形势发展的党内制度转换为国家法律法规，增强约束力和强制力，将是反腐制度建设的重要方向。

　　注重创新制度

　　制度建设与形势变化总是紧密相联的，制度建设也是与时俱进，不断创新的过程。林认为，党对转型期腐败的严重性，以及如何抑制腐败发展趋势的认识有一个过程，我们党一直在寻找如何反腐败、如何将反腐败和经济建设最佳结合的途径。

　　这期间，经历了党的执政理念和执政方式的转变，明确了执政党而非革命党的定位，因此我们不能再进行革命时期那种大规模的由下而上的运动。而依法治国的提出，确立了以法制方式反腐的形式。反腐倡廉必须与依法治国结合起来，通过法制的方式，让反腐成为常态的机制。林说：“对反腐倡廉认识逐步提高，与执政党对自己地位和领导方式的认识是同步的。”

　　具体而言，制度创新首先要与完善社会主义市场经济体制相适应。既要与市场经济的发展进程相适应，同改革开放和经济建设重大措施的实施紧密结合起来，防止急于求成或者过于滞后；又要与市场经济的运行规则相适应，把反腐倡廉的要求寓于各项政策和措施之中，使制定的制度有利于促进改革开放和经济发展。

　　同时，制度创新还要科学有效、行得通、做得到。制度设计要考虑各种情况，努力做到使执行制度的人不吃亏，使不执行制度的人受惩罚。这就需深入研究人们心理活动的特点和规律，注意吸收社会科学和自然科学的新成果，使制度设计更加科学、管用。

　　在科学执政、民主执政、依法执政的总要求下，充分发扬民主推动制度创新也是题中应有之义。一些关系群众切身利益的重要措施和规章的制定，需要采取多种方式广泛征求群众意见，以科学的态度做好调研论证工作。同时还应把一些比较成熟的做法转化为对全局工作有指导作用的制度。有些制度应在一定范围试点，然后再逐步推开。

　　在制度创新中还应注意借鉴国外经验，吸取全人类的优秀成果。目前的工作重点，是做好我国法律法规与《联合国反腐败公约》的衔接工作，对一些法律法规进行修改和完善。同时加强对外宣传，增进国际社会对我国反腐败倡廉法规制度建设的了解。

　　高新民介绍说，《联合国反腐败公约》对一些腐败行为进行了非常规范的定义，如贿赂本国公职人员定义为：直接或间接向公职人员许诺给予、提议给予或者实际给予该公职人员本人或者其他人员或实体不正当好处，以使该公职人员在执行公务时作为或者不作为；公职人员为其本人或者其他人员或实体直接或间接索取或者收受不正当好处，以作为其在执行公务时作为或者不作为的条件。

　　“还有一些定义，如第18条的影响力交易，第19条的滥用职权，国内应该与国际上统一起来。”高新民认为，《联合国反腐败公约》是一个很好的样本，通过国际合作，能够在很大程度上提升我国的法制健全程度。“与反腐败公约衔接，能提升我们自己的反腐败能力。”

　　除了国际交流与合作之外，我国近年来从实际出发，制定了一些创新有效的反腐配套制度，如2004年开始试点的“领导家属境外留学定居备案制度”。该制度要求党政领导干部和国企厂长经理直系亲属