破产法“难产”背后的故事

　　●一部《企业破产法》20年“难产”，是技术上难以操作还是另有隐情？

　　●如此漫长的立法背后有哪些鲜为人知的故事？

　　●此次审议通过的《企业破产法》有哪些重大突破？

　　破产法三亮点：

　　破产程序更加明确

　　对破产实体、程序等问题的规定更加明确，具体法律条文的数量由现行《企业破产法(试行)》的6章43条，增加 到现在的12章136条。

　　企业重整可挽救债务人

　　企业不能到期偿还债务，并且缺乏清偿能力的，应破产清算；重整是新设立的一个制度，债务人有明显丧失清偿能力 可能时即可以申请重整。

　　无论是债权人还是债务人，均可向人民法院提出重整申请。企业重整制度由此引进企业破产法，成为一些企业避免破 产的福音。

　　破产清偿顺序更合理

　　破产法对破产清偿顺序作出了更加符合我国国情，更有利于保证职工权益的规定。按照‘新老划断’的制度安排，在 保证破产人所欠职工的工资，医疗、伤残补助、抚恤费用，

　　□本报记者 张 娜 实习记者 多国丽

　　8月27日，《企业破产法》刚审议通过，全国人大下午4点就在人民大会堂召开了记者招待会，当本报记者赶到现 场时，已经有几十家媒体准备就绪了，后面更是摆满了各种摄像器材，一排电脑齐刷刷地排列在右墙边。他们说网站要对这个 会做直播，工作人员穿梭其中。

　　在媒体提问时，美国记者关心的是企业破产法是否适用于中国境内的美国公司。全国人大常委会法工委副主任安建肯 定地说，只要是中国境内的具有法人资格的企业，破产法都适用。

　　正如起草工作组专家王欣新所说，“一次次起草、一次次征求意见、一次次修改、一次次被打回”的《企业破产法》 ，经过20年的反反复复，终于通过了，怎么会不引人瞩目？

　　破产法终于破茧而出

　　《企业破产法》是一部“难产”的法律，现在终于通过了，将要在2007年6月1日正式实施。这对于为此奋斗了 20年的《企业破产法》专家——王欣新来说，是最开心不过的事情了。审议刚通过，王教授家的电话几乎要被打爆了，在本 报记者对王教授做专访的三个多小时当中，手机和家里的电话交替响起，但王教授每次接电话都很客气，没有一点急躁的语气 。他说：“对《企业破产法》大家都很关心，我尽我所知解答公众的疑问是理所当然的。忙是忙点，但很高兴，今天跟你们谈 完，下午还要接受深圳卫星电视台的采访，还有第一财经的……”王教授清点着他忙碌的日程。

　　1986年：中国第一家破产企业出现

　　因为当时的历史原因，企业破产不是由法院审理而是由工商行政管理部门处理

　　大学课本《新闻摄影》中有这样一幅获奖照片：透过两扇打开的窗户，一个中年男子眉头紧缩，大口地吸着烟，对面 两个年轻人写着什么。那中年男子叫王成，是沈阳防爆器械厂厂长。就在这一天，沈阳防爆器械厂被宣告破产。

　　“此时此刻，我们全厂职工心情很不平静。作为企业的厂长，我的心情更是沉重。在社会主义市场经济竞争中，我们 被淘汰了……”这是王成在企业破产大会上的讲话，下面的倾听者除了工厂的全部职工，还有沈阳市委、市人大、市政协、市 政府等20多个部门和几十名中外记者。1986年8月3日这一天被永久的记入了史册。

　　“中国沈阳，一项重大的实验”，“中国东北的沈阳城发生了‘地震’，‘超过八级的改革地震’。”诸如此类的外 电报道一下传遍了世界。

　　沈阳防爆器械厂作为破产试点被人们记住了，但另外两家企业却躲过了这一“劫”。王欣新教授说：“本来沈阳市是 挑了三家企业做破产试点的。在政府的扶持下，那两家企业起死回生了，那破产的典型自然就落到了继续亏损的沈阳防爆器械 厂头上。”

　　王欣新教授指出：“沈阳防爆器械厂虽是我国改革开放后的第一家破产企业，但其操作并非依《企业破产法(试行) 》进行的。因为当时还没有《企业破产法(试行)》，案件是依照沈阳市制定的《沈阳市关于城镇集体工业企业职工破产倒闭 处理试行规定》实施的。因为当时的历史原因，法院没有法律依据审理破产案件，最后是交给工商行政管理部门处理的。”

　　沈阳防爆器械厂的破产虽然对国家来说是走出了很重要的一步，但它的善后工作却引发了一系列思考。

　　据王教授介绍，当时还没有“下岗”一说，76名在职职工一下没了饭碗，除了一些年纪轻或有技术的职工自谋职业 外，其他大部分人员处于失业状态。他们日常做的事情就是到工厂门口集合，然后商量到哪个部门门口去静坐、上访。他们在 公交车上也不买票，售票员过来问时，便回答：“我们厂都破产了，哪有钱买票！”

　　对这些失业职工的最终安置，王教授介绍说：“当时一些职工认为，企业破产了，政府就应安置职工再就业。政府无 奈便一次次予以安置，而职工不满意就不去，有的人是安排了一次又一次就业，直到其满意为止。”在旧的经济制度下，企业 的破产，却使职工安置成为政府的噩梦。

　　1988年：

　　《企业破产法(试行)》，世界立法史上的首创

　　有趣的是，当时立法规定，《企业破产法(试行)》须在《全民所有制企业法》实施3个月后才能实施，而当时《全 民所有制企业法》还没有制定

　　时任沈阳市市长的李长春亲自布置实施《破产倒闭规定》，并痛下决心在沈阳防爆器械厂破产的同时，我国第一部《 企业破产法(试行)》的起草工作也在紧张地进行。

　　1984年5月，有人向第六届全国人大提交了关于制定《企业破产法(试行)》的提案。1985年1月，《企业 破产法》起草工作小组成立。

　　1986年，一份40多条的《企业破产法(试行)》草案成型了。兴奋之余，专家小组成员急忙提交全国人大常委 会审议，但结果却给他们泼了一盆冷水。首次审议《企业破产法(试行)》时，出现了激烈的意见分歧，50名发言者中41 人反对，只有9人赞成。

　　经过反复讨论修改，全国人大常委会于1986年12月2日对《企业破产法(试行)》进行表决，结果是101票 赞成，0票反对，9票弃权。

　　本次会议《企业破产法(试行)》通过了，但在何时实施的问题又出现一个小插曲。王欣新教授介绍说：“当时立法 规定，《企业破产法(试行)》须在《全民所有制企业法》实施3个月后才能实施。而有趣的是，当时《全民所有制企业法》 还没有制定。一部法律要等另一部还没出台的法律实施3个月后才能实施，这在世界立法史上也算是首创。”

　　“由于《企业破产法(试行)》存在过于粗略，缺乏可操作性，还存在一些不妥之处。为保障《企业破产法(试行) 》的实施，大约在1987年，由国家体改委牵头开始了《破产法实施条例》的制定。”王欣新教授参加了实施条例的制定， 并进行了社会调研。

　　他说：“我们在调查中发现很多问题，在对破产制度的理解与执行上还存在很多误区。如当时沈阳电缆厂兼并了破产 的沈阳金属编织厂，时逢春节，兼并后，为纳入本厂的破产企业职工开了欢迎大会，宣布所有破产企业职工都享受本企业职工 的待遇，为他们发放了节日物品和津贴。据说有些破产企业的职工感动得痛哭流涕，说还是社会主义好，还是破产制度好。对 他们来说，破产不仅没有风险，反而成为摆脱亏损企业、改善待遇的最好方法。所以，《企业破产法(试行)》的一些社会作 用的发挥，必须要有其他相关制度的配合，人们的观念也一定要改变。”

　　1989年后：《企业破产

　　法(试行)》搁浅

　　一些人士提出，破产制度是资本主义的，在中国是行不通的，应予废除

　　1988年8月1日，《全民所有制企业法》通过，3个月后，11月1日，《企业破产法(试行)》开始实施。

　　“《企业破产法(试行)》通过后，相当一段期间，全国破产的企业少得可怜，一年也就几十家。”王欣新教授发出 了这样的感叹。

　　据统计，《企业破产法(试行)》生效后的半年多里，全国各地法院受理的破产案件为98起。第二年就少了很多。

　　对于这种现象，王欣新教授说：“当时《企业破产法(试行)》的出台在很大意义上还是宣示性的，所以《企业破产 法(试行)》通过后，最初对其讨论非常激烈，但几个月后就渐归沉寂了。客观上讲，企业破产法(试行)的制定出台有一定 的超前意义。这里的超前，不是指当时的社会不需要破产法，而是指很多社会配套措施还不具备、不完善，如无社会保障制度 等，这导致了破产法在实施过程中遇到了很大的社会阻力。”

　　到1989年时，王欣新教授说，《企业破产法(试行)实施条例》已经制定出第二稿，准备报国务院批准，但因为 “六四风波”导致的社会形势变化而搁浅，最后无疾而终。一些人士还在报纸上提出，破产制度是资本主义的，在中国是行不 通的，应予废除。

　　1994年：

　　新《企业破产法》起草

　　随着企业破产的增多，下岗工人越来越多；由于在《企业破产法(试行)》中将其他所有制企业列入其中，以至于后 来借破产逃废债务的邪风蔓延，于是国有企业职工事业安置基金和防止破产欺诈被摆上了桌面

　　“上世纪90年代中国确立了市场经济发展模式，改革环境有所好转。1994年开始，又明确提出要制定一部新的 《企业破产法》。”王欣新教授说道。

　　同时，这样一组法院受理破产案件的数字也足以说明1993年前后的变化：继1990年的32件之后，1991 年就增加到117件；1992年又升到428件，超过历年总和；1993年则达到710件；1994年又翻了一番，达 到1625件；1995年更创下了2385件的高记录。

　　1993年秋，国家经贸委和国家体改委根据人大常委会、国务院关于严格实行《企业破产法(试行)》的批示，分 别组织调查组，用两个月的时间对5个省的企业作了调查。调查之后，提交了《关于部分省市实施破产法的专题报告》。

　　1994年3月，全国人大财经委员会根据八届全国人大常委会立法规划的要求，着手组织进行《企业破产法》的起 草工作。随后，起草小组起草了《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》，并于1994年10月25日 颁布。从1994年初开始，体改委选择了若干城市，试行“优化资本结构、增强企业实力”的改革，其中将破产列为试点的 首要内容。

　　同年6月2至4日，在重庆召开了18个城市的企业破产试点工作会议。国有企业职工事业安置基金和防止破产欺诈 被摆上了桌面。

　　由于《企业破产法(试行)》有很多不完善的地方，在实施过程中也出现了一些新问题，最严重的就是出现了破产诈 骗行为。比如：采用欺诈、欺骗的手段，或将破产财产隐瞒、藏匿；或假赠亲友，私下转移，最终转归自己；或放弃债权，无 偿转让，以求其他利益等等。其最终目的均在于使破产财产减少，以损害债权人的利益。

　　因为在《企业破产法(试行)》中将非国有及其他所有制企业列入其中，以至于后来借破产逃废债务的邪风蔓延到乡 企和民企时，法律面临缺席尴尬。凡破产总是国家倒霉的不正常格局愈演愈烈。

　　而与此同时，随着企业破产的增多，下岗这个词的演绎也日益白热化。下岗工人越来越多，安置也成为政府的工作热 点。

　　2004年：制定新《企业破产法》突然提速

　　当时，我国有领导人到欧盟考察，中国向欧盟提出对中国市场经济进行援助。欧盟不同意四条理由之一是中国没有市 场化的《企业破产法》

　　2004年，为何制定《企业破产法》的工作突然提速？

　　王欣新教授给出了这样的回答：“与当时的政治经济环境有关，当时，我国有领导人到欧盟考察，中国向欧盟提出对 中国市场经济进行援助，但欧盟在考察中国市场经济后得出一个结论，不同意给中国市场全面的开放，其中有四条理由，其中 一条就是中国没有市场化的《企业破产法》。”

　　从此，《企业破产法》的制定开始引起了国家领导人的重视。那一年，《企业破产法》的制定工作进展迅速，6月提 交一审，10月提交二审，本准备在12月提交三审并表决通过，但后来在担保物权债权与职工债权清偿优先权的争议中被搁 置了。

　　《企业破产法》提交审议的程序是，先取得立法起草组的同意，然后再取得财经委的同意，最后是得到委员长会议的 同意，才能够上人大常委会审议。在各个环节中都可能出现意外，使法案被搁浅，也可能出现不同意见，甚至使立法草案大变 模样。如起初的草稿规定以“不能清偿到期债务”作为破产原因，但讨论中有人认为这样可能使企业破产太多，提出加上个“ 资不抵债”。必须同时符合两个条件才能破产。

　　“从法理上讲，这两个原因放在一起是不协调的，要求债权人申请破产时举证证明债务人资不抵债是不可能的事情， 法院对此也很难迅速做出判断，决定是否受理破产案件。所以后来法律草案修改时选择了一个折中的方式，在后面又加上了一 句：或者明显缺乏清偿能力。以解决立法中的问题。”王教授说。

　　国资委：国有企业将告别政策性破产

　　政策性关闭破产一直是近十几年来国有企业一道最后的“保护屏障”，至此，在中国最高立法机构27日表决通过《 企业破产法》之际，除已列入国务院总体规划的近2000家国企外，其余约10万户国企将失去“特殊照顾”政策，转而选 择市场化的退出方式。

　　关于国有企业破产的问题一直是困扰国资委多年的问题。

　　国资委副主任邵宁就曾说：“政策性破产可以说是在市场经济体制不完善的情况下，解决国有困难企业退出市场的一 项成功的制度创新。国有企业进入市场后，出现了一大批困难企业，这有其特殊的历史及现实的原因，如果没有政策性破产， 国有困难企业就无法退出市场，国有经济的运行质量和效益就不可能上去。”

　　“到2008年，政策性破产就彻底结束了。”提到政策性破产，王教授如此说。

　　所谓政策性破产，是指国有企业破产时，将全部资产首先用于安置破产企业的失业和下岗职工，而不是用来偿还企业 所欠的债务包括担保物权人的债务。

　　国有企业政策性破产自1994年开始实施，据国务院国资委统计，截至去年年底，全国实施政策性破产项目365 8家，需要退出市场的国有大中型特困企业和资源枯竭矿山，已有近2/3实施了关闭破产。

　　“一些沿海地区需要退出市场的企业绝大多数已经操作完毕，北京、上海、江苏、浙江、福建5个省(市)已经停止 实施政策性破产，全面转向依法破产。”邵宁说道。

　　列席审议《企业破产法》的全国人大代表迟夙生律师也多次发表意见说，市场经济优胜劣汰，企业有生就有死，《企 业破产法》的出台，为市场经济下的国有企业提供了一个正常新陈代谢的机制。

　　而《企业破产法》一出台，各地方国资委也都表示有法可依了。石家庄市国资委有关负责人说：“原来我们主要按照 最高法院的相关司法解释操作企业破产工作，此次《企业破产法》以法律的形式固定下来，会使破产工作的执行力度更大，这 对于推动我市的劣势企业退出市场，进一步调整经济布局、优化经济结构，促进全市经济的健康、快速发展是非常有利的。”

　　政策性破产：

　　8年还没收工

　　新疆库尔勒一家造纸厂的老张厂长，六七年来从库尔勒到乌鲁木齐，再到北京，劳动部、银行、财政部一趟趟地跑。 用他自己的话说“60多岁的人了，该休息休息了，到今年10月就应该全部办完了，我也要松口气了。”

　　记者采访时，张厂长正好来北京，他说是来找财政部拿钱的，还有最后一笔钱没给。

　　张厂长说：“1999年工厂一停产，就考虑了破产的问题，但破产远没有想象的简单，申请破产要准备很多材料， 包括破产的理由等等。我们厂的理由是资不抵债，厂里的固定资产只有4000万，可外债就高达5000万，自然是可以申 请破产的。但又让做安置员工的方案、工人以前的工资情况、企业的发展情况等等，要准备十多种材料。”

　　“准备好了就上报到乌鲁木齐，但一次次被打回来，说不详细，我也没有办破产的经历，只能慢慢摸索。工人们每个 月只能拿到150元的最低生活补助，但却没有来闹事的，我已经很欣慰了。所以到了退休年纪我还是继续为厂子跑这个事情 。”

　　“一批批材料报到乌鲁木齐后，又上报国务院破产协调办公室。这个机构主要协调劳动部、银行、财政部几个部门， 因为我们属于政策性破产，所以工人安置情况、工资等国家都要管，主要找国家财政。同时需要破产的有很多企业，不是一家 两家，所以要等，一个个审查一个个批。”

　　到2003年9月，厂子的破产终于批下来了。但这丝毫没让张厂长清闲下来，他说：“破产批下来了，下一步工作 更多，主要是清算，要做个破产目录，主要在工人这方面，医疗费、安置费等等，都要交个报告上去。比如一个正式职工，就 要算出他上一年的收入是多少，然后把这个数字乘三就是他应拿的钱；合同工又不同，合同工就直接是上一年的工资就可以了 。几百个人要一个一个地算，这要花费很多的精力，而这只是破产目录中的一项。”

　　张厂长介绍说，一项项算完，就又是按程序一项项报批，飞乌鲁木齐、飞北京，然后又是等，通不过的话再重新算。

　　“不过快结束了，到今年10月就应该全办完了。”最后，张厂长兴奋地对记者说。

　　依法破产：

　　职工欢迎 老板加压

　　“明确地把破产人所欠职工部分作为第一顺序清偿，这是最大限度保护破产企业职工的权益！”石家庄四药办公室史 主任就这样说。

　　实际上在企业破产过程中给了职工一个知情权、参与权、表决权，因为“职工安置预案以及职工工资的支付和社会保 险费用的缴纳情况”没有职工签字肯定不行。

　　然而，老板们的担子就更重了。现实中，有的企业破产后，职工生活艰难，工作无着落，而企业的负责人却依然逍遥 自在。新出台的《企业破产法》规定，“依法追究破产企业经营管理人员的法律责任”。企业董事、监事或者高级管理人员违 反忠实义务、勤勉义务，致使所在企业破产的，依法承担民事责任。

　　“《企业破产法》对企业家提出了更严格的要求，把企业搞垮、破产，‘老板’们负有不可推卸的责任，他们要对失 职行为付出代价。今后，他们需要在国际竞争中、国内市场开发开拓中，更加严格地要求自己和其他企业经营管理人员。即使 企业破产，也不能搞‘假破产，真逃债’，转移财产，否则将受到法律的严惩。”破产法一出台，企业协会就给“老板”们打 起了预防针。

　　链接

　　最早的破产法是

　　舶来品

　　破产法是中国从国外引进的舶来品。

　　清朝前期：由于商品经济不发达，始终未建立破产制度，对债务人丧失清偿能力的问题则适用刑律调整。

　　清朝末期：1906年，清王朝的商部开始起草《破产律》，于1906年5月奏准颁行。但因遭到保守势力的强烈 反对，于1908年被明令废止。

　　民国初期：北洋政府也曾制定破产法的草案，但未能通过实施。1935年，国民党政府制定颁布了破产法，这部法 律经过多次修订后仍在我国台湾省沿用。

　　建国初期：中央政务院上世纪50年代早期颁布了《私营企业暂行条例》。《条例》不仅规定了私营企业的组织形式 等问题，也规定了这些企业的破产程序。