专家称相关部门利益博弈致使环评法先天不足

　　9月4日，国家环保总局发布《年度报告》显示，我国城市环境问题仍突出。有关人士称，其中有些问题与当初规划不合理有关。而与此相关的环评法实施不久，便有建议：应该大修。

　　环境影响评价法对规划环评提出了明确法律要求，这也是人们普遍看好这部法律的一个重要原因。然而，实施3年来，这部正值“青年期”的法律却暴露出不少问题。于是，有意

见称“这部法律该大修”，有意见认为“大修不现实”。

　　环评法能否大修？本报记者独家采访国家环保总局有关人士、法律的起草者和立法机关。

　　本报记者 郄建荣

　　今天，国家环保总局发布了《2005年国家城市环境管理和综合整治年度报告》。《年度报告》显示，目前全国城市环境问题仍相当突出。权威人士分析，其中有些问题与当初规划不合理有关。而涉及规划环评的环境影响评价法，正在陷入一场修改与否的争议中。

　　“不立即修改环评法，不立即实施规划环评，从整体上预防环境风险就很难实现，新的环境风险仍然会继续存在。”这是国家环保总局副局长潘岳的呼吁。

　　环评法从颁布实施至今仅3年时间就要大修———立法者认为，这在我国有关法律修改的历史上是从没有过的事。

　　环境法学专家透露，立法时的先天不足必然会导致这种结果。

　　原全国人大环资委主任委员曲格平回忆，当时的利益博弈使得这部法律险些夭折。

　　极端案例 挣的钱都填了治理的窟窿

　　不足三十平方米，十几张老式桌椅，仅凭重庆农药化工(集团)有限公司(以下简称农药厂)专门用来接待“贵宾”的会议室，无论如何也无法把它与西部地区最大的农药生产厂对起号来。但这却是事实。不仅如此，凭着化工片区拥有的5万吨的铬盐生产能力，它还进入过世界同类企业的前4强。

　　产品不愁销路，企业又是国有重点企业，是什么让昔日的世界4强变得连个像样的会议室都盖不起呢？

　　对于农药厂来说，真可谓是成也铬渣，败也铬渣。

　　建厂之初，就是凭着铬盐矿，农药厂不仅有了西部同类企业老大的名声，还有了可以跟世界顶级企业叫板的实力。

　　然而，令农药厂上上下下怎么也没想到的是，就是这铬盐矿产生的铬渣险些毁了这个企业。

　　不久前，记者随全国人大中华环保世纪行采访团到此采访时，就在那间不足三十平方米的会议室里，农药厂董事长兼总经理袁代建给记者算了一笔账。这笔账算下来的结果是：这么多年，农药厂挣的钱都填了一个窟窿———治理铬渣。

　　农药厂成片堆放的铬渣，看起来有十几米高，厂里人索性就叫它铬渣山。沿着铬渣山往下走不远就是嘉陵江了，农药厂处理后的铬渣污水就排入嘉陵江。

　　建厂多少年，铬渣就堆积了多少年，从没有人对铬渣的堆放产生过质疑。2003年，全国人大环资委进行执法检查时发现了铬渣山的污染问题，并将此问题提了出来，由此，铬渣的高致癌性才引起了有关方面的高度重视。

　　而紧邻嘉陵江的特殊位置又让农药厂上了国家环保总局公布的“危险化工企业”的黑名单。

　　两宗“罪”再加上企业被列入了三峡库区范围，农药厂面临的惟一选择就是搬迁。袁代建说，仅污染治理就要花两个多亿，搬迁还需要五个多亿。

　　追究根源 这是法律缺位欠下的债

　　事实上，被列入“危险化工企业”黑名单的远不止重庆这家农药厂。

　　不久前，国家环保总局公布的全国化工石化类建设项目环境风险排查结果显示，全国总投资近10152亿元的7555个化工石化建设项目中，81%布设在江河水域、人口密集区等环境敏感区域，45%为重大风险源。

　　国家环保总局副局长潘岳认为，布局性不合理是导致化工石化行业存在着严重环境风险的祸根。他甚至断言，如不采取有效风险防范措施，将无法遏制突发性环境事故的激增势头。“如果不能采取搬迁等根本性措施，而只是在被动的补救措施上下功夫，这些环境风险无法从根本上遏制。”

　　规划不合理固然不能免责，但是法律缺失的问题也不能回避。中国政法大学环境法学专家王灿发在接受记者采访时说，合理的规划，可以较小的投入达到较大的环境保护效果。而规划不合理，即使投入很大，也不一定能够解决不利的环境影响。

　　他认为，我国的一些高污染项目之所以布局不合理，一个重要的原因就在于我国过去没有战略环评，没有在规划中明确哪里不能建设哪类项目，致使有关部门在制定各种规划时考虑得更多的是经济、地理问题，而忽视了环境因素。几十年后，就不得不面对由环境问题所引发的一系列恶果。

　　从这个角度说，农药厂显然也吃了没有法律规定的亏。

　　环保总局 修改环评法应立即启动

　　2003年9月实施的环境影响评价法对规划环评提出了明确法律要求，这也是人们普遍看好这部法律的一个重要原因。从它仅实施了3年这一时间上看，这应该是一部正值“青年期”的法律。

　　然而，在一来到国家环保总局就分管法规司的潘岳眼里，这部法律却是到了必须修改的地步。

　　他说，环评法虽是新法，按理说不应那么快就修订，但在对这部法实施情况进行了深入调研后，就发现了它的弊病与缺憾，这样，才提出了要修改完善的意愿。

　　“不立即修改环评法，不立即实施规划环评，从整体上预防环境风险就很难实现，新的环境风险仍然会继续存在，突发性环境事故仍会继续发生，公众的环境安全仍得不到保障。”从潘岳这段谈话中，不难看出潘岳执意要修改这部法律的急切心情以及他对这部法律的弊病与缺憾的认识。

　　潘岳认为，这些化工化学类项目，单个来看环保标准都是合格的，有的甚至达到了国际先进水平；但是，它们从区域环境容量上看，即从整个区域规划上看，这么多项目挤在一起又是不合理的。然而，现有环评法确立的环境影响评价制度只能够对单个建设项目作评价，不能对项目所在的区域(行业)发展规划作评价，这就造成了“先进环保项目”引发“重大环境事故”的悖论。

　　他认为，现行的环评法中虽然提出了规划环评的原则，但并未说明实施方法与操作细则，因此推行规划环评就面临着体制性障碍。目前，规划与项目审批机制错位，一些重大规划由地方政府审批，而规划中的项目却由国家部门审批、核准，宏观规划和微观项目在审批机制上倒挂。这种机制上的倒挂，使得规划环评在优化生产力布局、指导项目环评上的作用难以充分发挥。

　　起草者回忆 环评法历时4年险些夭折

　　曲格平，我国环境领域的泰斗。正是在他在任期间，全国人大常委会通过了环评法。

　　说起这部法律的出台过程，记者面前的曲格平仍不免感慨。透过他的讲述，环评法起草出台过程中所历经的磨难与艰辛跃然眼前。

　　曲格平告诉记者，环评法从1998年就开始起草，2002年10月被通过，前后经历了4年时间。在这4年中经历了多少次反复与挫折，他也很难准确说出具体数字。但是，有一个数字至今他清晰地记得，那就是，因为有争议，这部法律曾经中断审议过20个月，“险些夭折”。而争议主要来自这部法律所涉及到的国务院各有关部门。

　　无论争议多么激烈，阻力多么巨大，都不能动摇曲格平的决心———因决策失误而导致的环境悲剧留在曲格平心中的印象太过强烈。他说，大范围生态环境问题的形成，大都是政府决策和规划失误导致的结果。改革开放这么多年来，我国城市面貌一新，但环境质量改善却并不明显。他认为，这就是城市发展政策和规划上有重大失误，不仅如此，国家和地方政府在农、林、牧、水发展政策和规划上都有失误。

　　而环评法就是从源头上进行把关的法律，是为区域开发、产业发展和资源开发决策提供民主决策的机制，凡是在这方面决定开发建设重大事项，都要遵守这种决策程序和制度。曲格平说，有了环评法，再不允许一个人或少数人盲目拍板，随意决策了。

　　所有这些都成了激励曲格平“再难也要把这部法律搞出来”的精神力量。2002年10月，环评法终于破冰———通过全国人大常委会的审议。而这部法律被曲格平自己定义为，他在任全国人大环资委的10年中有关环境立法取得的最为重大的进展。

　　回忆这4年历程，曲格平说，在法律的制定过程中，不时会遇到部门利益与整体利益的冲突。激烈的博弈过程在曲格平看来就是“新旧思想”的斗争。

　　法学专家 利益博弈让法律先天不足

　　经历了环评法起草整个博弈过程的王灿发从来不隐瞒自己的观点，他认为，在那种背景下，环评法能够出台确实是一件非常了不起的事情，正是有了像曲格平那样的立法人的坚韧不拔和一丝不苟，环评法才能破冰并最终浮出水面。

　　但是，这种博弈过程有着“双刃剑”的作用：一方面，费尽周折，使法律出台；另一方面，由于这部法律直接叫板的是政府决策，是部门规划，因此就必然遇到相关利益部门的抵抗，而立法主持部门以及起草者的坚持态度无一不与相关利益部门的抵抗形成冲突。

　　王灿发说，博弈过程实质上就是各相关部门权力制约取舍的过程，而这种取舍的最终结果并不一定是最合理、最客观的。这就注定了这部法律要承受先天不足的命运。

　　抵抗与坚持、让步与妥协，正是在这种过程中，环评法的最理想状态一次次经历洗礼，一次次经历打磨；也正是在这个过程中，环评法寻找到了生机，但也造就了它的先天不足。

　　王灿发说，这些先天不足主要包括规划环评的过于原则；环境影响评价公益诉讼制度的缺失；缺乏可操作性的细则和有威慑力的责任追究条款；有关规划环评的程序、内容、方法等具体管理细则仍不明确；监督职能缺失，责任条款软弱，对违法责任人只有行政处罚，法律依据和处罚标准缺乏明确规定等等。

　　王灿发向记者讲述了这样一件事：在环评法的起草过程中他曾经专门给曲格平写过一封信，其中谈到怎样才能使规划环评发挥作用的问题。

　　他在信中写道：“目前的草案规定了对违反战略环境影响评价的法律责任，主要是由监察机关或者上级行政主管部门对主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。这种追究个人责任的规定当然是十分必要的，也有一定的威慑作用。但仅有这种规定，尚不足以促使拟订和审批规划的部门真正遵守该法。因为规划的制定，基本上都是集体决策的产物，要让哪一个人承担集体违法的责任，在执法时会遇到很大困难。况且，监察机关又都隶属于政府，政府及其有关部门违反环境影响评价法制定规划，让监察机关去追究政府首长的行政责任，在现实中是很难做到的。”

　　为了弥补这一责任制度的不足，王灿发也提出了他的意见，他认为，最有效的方法就是根据该法律草案中关于鼓励公众参与的原则规定，发挥社会监督的作用，在法律责任一章中增加一条关于司法审查制度的规定。即：任何单位和个人认为审批机关违反本法规定批准规划，可能对环境造成不利影响的，可以在该规划公布之日起的3个月内向人民法院提起行政诉讼，要求撤销已公布的规划。

　　王灿发说，可惜的是这几个建议没有被采纳。更令他伤感的是，现在环评法实施中所显现出来的缺陷也主要在这几个问题上。

　　立法专家 实施3年就修改不现实

　　“环评法到现在实施才3年，严格说现在要修改，条件和时机都不太成熟。”全国人大环资委法案室助理巡视员王凤春坦诚地向记者道出了他的观点。

　　王凤春当年不仅目睹了环评法的整个起草过程，而且也亲自参加过这部法律的起草制定。

　　王凤春认为，目前环评法中规定的无论是规划环评还是项目环评，与当前形势相比都存在着不适应的问题。但他认为这不能完全归结为法律本身的问题，配套的行政法规、规章和技术规范不完善，各部门规划环评的能力尚待形成，规划环评的公开化和社会监督缺位，都制约了规划环评的有效实施。他说，从环评法实施的这3年来看，环评法要求的规划环评我们真正做的就很少，目前也仍处于起步阶段。

　　法律规定还没有有效实施就要修改，难免会产生副作用。

　　王凤春说，副作用之一就是法律不稳定，不仅会影响社会行为预期，而且还会增加法律成本。他说，这个成本不仅包括法律制定本身的成本，而且包括法律调整所带来的一系列社会成本。“就好像我们出台一个新的汽车标准，那么，就有可能造成原来的汽车生产线不能用。这就是法律的调整成本。”

　　作为立法专家，王凤春认为，执法中的问题不可能完全指望立法调整来解决。他认为，目前，我国做规划环评的能力还十分有限，目前做的规划环评也只是示范性的。从这一点上，他建议，有关执法部门应在配套行政法规、技术规范制定和执法上再下功夫，特别是要督促国务院有关部门加强本部门环评配套办法和技术规范的制定，增加规划环评信息的公开化，依法征求公众意见，积极营造社会舆论监督的氛围。

　　王凤春说，在规划环评的实施上有效借助公众的力量是十分重要的。像怒江水电开发，实际上就是在公众的推动下，虽然几经周折，但是规划环评还是做了。

　　他也承认，目前，环评法中规定的规划环评的范围不够明确，在某种程度上确实限制了规划环评作用的发挥，也限制了环保部门监督作用的发挥。要解决这个问题，王凤春认为，近期最好的途径是修改《编制环境影响报告书规划的具体范围(试行)》和《编制环境影响篇章或说明规划的具体范围(试行)》等行政规章，进一步扩大编制环境影响报告书规划的范围。由于这两个规定都是部门规章，修改起来要相对简单和容易得多。

　　据他介绍，一部法律要修改，长则要等十几年后，短则也要四五年。

　　王灿发则认为，修改环评法，首先要看几个关键的问题有没有被通过的把握。如果几个必须被解决的关键问题在部门利益博弈时不能被通过，即使修改了，也仍然不能发挥很大作用。

　　本报北京9月4日讯