用绿色GDP支撑科学发展 ——访国家环保总局副局长潘岳

　　◆本报记者步雪琳

　　国家环保总局和国家统计局向媒体联合发布的《中国绿色国民经济核算研究报告2004》引起了国内外的高度关注。就绿色国民经济核算的研究和实践等问题，记者采访了国家环保总局副局长潘岳。

　　绿色国民经济核算把经济活动过程中的资源环境因素反映在国民经济核算体系中，将资源耗减成本、环境退化成本、生态破坏成本以及污染治理成本从GDP中加以扣除，同时加上环境保护的效益。这是一种新的国民经济核算体系，是社会经济发展的必然需要

　　记者:中国绿色国民经济核算研究报告是一项开拓创新的工作，请您谈谈提出并开展该项研究的有关背景情况？

　　潘岳:胡锦涛总书记在2004年中央人口资源环境工作座谈会上指出，要研究绿色国民经济核算方法，探索将发展过程中的资源消耗、环境损失和环境效益纳入经济发展水平的评价体系，建立和维护人与自然相对平衡的关系。国务院在《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中也强调指出，要加快推进绿色国民经济核算体系的研究，建立科学评价发展与环境保护成果的机制，完善经济发展评价体系。将环境保护纳入地方政府和领导干部考核的重要内容，定期公布考核结果，严格责任追究。

　　为了更好地贯彻落实党中央、国务院的指示精神，国家环保总局和国家统计局决定在2004年联合开展全国绿色国民经济核算体系研究和试点省市绿色GDP核算与环境污染经济损失评估调查工作。

　　绿色国民经济核算的概念是从生态需求指标、净国民福利指标、可持续经济福利指标和真实储蓄率等指标发展演变出来的一个能够综合反映一个国家和区域可持续发展能力的指标体系。它把经济活动过程中的资源环境因素反映在国民经济核算体系中，将资源耗减成本、环境退化成本、生态破坏成本以及污染治理成本(或环境保护成本)从GDP中加以扣除，同时加上环境保护的效益，是一种新的国民经济核算体系。它在我国的正式提出并不是某一个偶然事件使然，而是整个社会经济发展的必然需要。

　　就社会背景而言，传统GDP只记录可以价格化的劳务，非市场经济行为以及管理体制、社会心态等社会发展指标没有纳入其中。目前，我国的经济增长与社会事业的发展，与人们的收入分配、就业形势、城乡和区域之间的全面发展等都存在相对失衡的不协调问题。低收入人群既没有能力选择生活环境，由环境恶化带来的健康损害也难以得到医疗保健补偿，由此带来的社会问题不容小视。社会发展最终是要实现个人的基本福利和社会的协调运转。广义的绿色GDP可以用来衡量一个国家和区域包括自然环境和人文社会的真实发展和进步。

　　就经济背景而言，在过去20多年改革开放的发展历程中，中国经济取得了令全世界瞩目和值得中国人骄傲的成绩。但单纯追求经济增长，利用单一的GDP指标来衡量经济发展速度和规模，所带来的负面效应也同样显著。自然资源的高度耗竭正在成为制约经济发展的瓶颈问题，良好生态环境的高度短缺已经成为制约经济增长的重大结构问题。多年计算的平均结果显示，中国经济增长的GDP中，至少有18％是靠资源和生态环境的“透支”实现的。我国目前已经基本进入了工业化4个阶段中的第三阶段，即工业化加速时期。预计未来一个时期内，国内投资和消费都将对重化工产业形成强大的需求拉力，我国的生态环境压力将会日益加大。如何有效控制污染，减轻环境压力，解决经济增长与原来“外部条件”之间的结构性失衡问题，是事关我国可持续发展目标能否实现的重大问题。

　　就政治背景而言，科学发展观的提出凸显了实行绿色GDP的重要性和迫切性。以GDP为主要指标的国民经济核算体系中，自然资源和生态环境都是“免费商品”，这样的GDP就给决策者提供了错误的信息，使得决策者通过对自然资源的过度消耗来获得经济的高速增长。在GDP核算存在种种缺陷的情况下，单纯地用GDP来评估一个地区的发展成果，考核领导班子的政绩，必然有失偏颇，容易导致一些地方不惜代价片面追求增长速度，忽视结构、质量、效益，忽视生态建设和环境保护。因此，要使科学发展观不流于一句口号，要想扭转地方干部的政绩观，就必须有一套坚实的制度去支撑。绿色GDP就是这种制度之一。

　　绿色国民经济核算的根本意义在于为综合环境与经济决策提供参考依据，有助于从根本上改变党政领导的政绩观，推动粗放型增长模式向集约型模式转变

　　记者:请您谈谈绿色经济核算对经济社会发展将会产生哪些积极影响，就是谈谈它的重要意义表现在哪些方面？

　　潘岳:绿色GDP核算的根本意义在于，通过核算过程和对结果中有关数据、信息的分析，为综合环境与经济决策提供参考依据，并有助于从根本上改变党政领导的政绩观，推动粗放型增长模式向低消耗、低排放、高利用的集约型模式转变。

　　绿色GDP核算的实际应用意义主要表现在:首先，绿色GDP是人们在经济活动中处理经济增长、资源利用和环境保护三者关系的一个综合、全面的指标，具有引导社会经济发展不但注重眼前效益、更追求长远利益的导向作用，是改革政府政绩和干部考核指标不可缺少的技术工具。

　　其次，通过绿色GDP核算，可以让我们了解哪些部门、哪些地区是资源消耗“高强度区”，哪些部门、哪些地区是环境污染和生态破坏“重灾区”，这样，我们就可以衡量各个部门和各个地区的环境退化成本和资源消耗成本，以此制定科学的政绩考核制度，促进地方经济可持续发展。

　　第三，绿色GDP核算为环保投资规模的确定提供了科学依据。从核算报告来看，虚拟治理成本1.8％换算为环保投资大约为当年GDP的6.5％，也就是说如果2004年我们投入1万亿元，就能基本解决工业和生活点源污染的问题。

　　第四，根据核算结果，可以为区域发展定位、产业结构调整、产业污染控制和环境保护治理提供政策建议。同时，分部门和分地区的核算结果对未来环境污染治理重点、污染物总量控制和加强重点源监控体系建设给予了进一步的确认。

　　第五，通过核算结果，可以看出环境污染对人类生活和生命健康的危害程度，从而制定出“以人为本”的环境保护政策。经保守核算，2004年污染损失为5118.2亿元，占到了当年GDP的3.05％，而环境污染造成的健康损失占到了整个污染损失的33％。

　　绿色国民经济核算结果反映出我国当前环保投资严重不足、面源污染治理迫在眉睫、污染治理任重道远、环保部门自身能力建设有待加强等问题。环保部门将有的放矢地调整污染治理政策，协助地方完善产业布局规划

　　记者:根据此次通报，2004年全国因环境污染造成的经济损失为5118亿元，占GDP的比例为3.05％——但正如您强调的，这只是部分数据，如果按照全部指标计算的话，这个数字还更大。国家环保总局在未来将要进行的工作是什么？有什么机制保障？

　　潘岳:核算结果给我们带来几点启示:

　　第一，环保投资严重不足。虚拟治理成本1.8％换算为环保投资大约为当年GDP的6.5％，也就是说如果2004年我们投入1万亿元，就能基本解决工业和生活点源污染的问题，但2004年我们的实际投入的污染治理投资仅为1900亿元，不到应投入资金的20％。

　　第二，面源污染治理迫在眉睫。这次我们核算了统计范围以外的第一产业，面源污染压力剧大。目前工业和城市生活两大污染源尚未得到有效治理，畜禽养殖、农业生产和农村生活污染向我们提出了更大的挑战。而解决面源污染的问题远比工业等点源问题复杂困难得多，如果说点源污染是三分在治，七分在管，那面源污染就是一分在治，九分在管。

　　第三，污染治理任重道远。比如，目前我们在制定空气污染控制政策时往往以达到二级空气质量天数的比例为评价指标，认为达到二级标准以后就可以高枕无忧了，但这次大气污染造成的健康损失核算结果表明，健康效益更多地体现在二级标准以下，在空气质量达到二级标准之后，绝对不能盲目乐观，要继续向更清洁、更安全的目标努力。再比如，我们国家经济年均增长速度达到9％甚至10％，但目前仍有约3.2亿农民喝不到安全饮用水，两亿城市居民呼不到新鲜空气，经济发展的效益体现在什么地方？

　　第四，环保部门自身能力建设有待加强。缺乏臭氧、PM10等污染物的监测能力，我们就无法测算污染物对人体健康的损害；缺乏对沟塘渠池的监测能力，我们就无从知晓有多少农民受到不安全饮用水的威胁、有多少农作物受到污染；缺乏充足的人员队伍，我们就无法得到质量可靠的基础统计数据。

　　根据这几点启示，我们应该而且抓紧做几件事:一是争取国务院和相关部门的支持，加大环保投资；二是加强基础工作，做好全国地下水污染、土壤污染和污染源调查；三是深入挖掘核算结果，制定积极有效的环境经济和管理政策服务，提出有效的农村环境治理干预政策；四是全面提升环保部门的管理能力。下一步，国家环保总局的各部门将各司其职，积极争取财政支持，有的放矢地调整污染治理政策、协助地方完善产业布局规划。同时，我们课题组在继续完善绿色国民经济核算方法、完成年度核算报告的同时，还将深入挖掘核算结果，陆续开展环境税收、生态补偿等环境经济政策方面的研究，为科学环境决策服务。

　　绿色GDP核算是一个巨大的系统工程，建立中国绿色GDP核算体系是一个长期的目标，是一个长期的过程，需要统计、环境、资源等多个部门以及社会公众的共同努力才能实现

　　记者:您在通报中说，“绿色GDP可能永远都是一个理想化的指标，但我们追求理想的脚步永远都不会停止”，这能否说明此次核算数据的出台比预想中的难度更大？在中国可否会在将来真正使用绿色GDP来核算国民经济？

　　潘岳:由于建立绿色国民经济核算体系是一项开创性的工作，在世界上也没有成功经验可以借鉴，项目一开始就受到了国际国内社会的广泛关注，而且这项工作确实也面临许多技术和方法上的挑战。

　　一是技术方法需要逐步摸索。综合环境经济核算是一个复杂的体系，既涉及复杂的经济系统，又涉及各种不同的自然资源和环境要素，面临着许多技术上的难点。主要表现在环境价值量核算方面，比如污染物单位治理成本的确定、剂量反应关系的确定等等。针对这些难点我们进行了深入的研究，提出了不少测算模型与方法。尽管提出了一套完整的技术方法体系，但仍有一些技术难点有待完善和解决。

　　二是基础数据不能很好地支持。在核算中，我们发现，与核算相关的基础性工作尚显薄弱，包括:环境监测能力不足，监测指标和范围难以满足计算需求，某些技术参数和基础数据不够规范、标准，甚至难以获得，需要重新开展调查和研究。

　　三是核算的制度安排还一片空白。资源环境统计对绿色GDP核算至关重要，但当前的资源环境统计数据无论在质量上还是统计范围上都不能满足绿色GDP核算的需要；还有绿色GDP核算方法和标准的统一规范问题、核算过程的监督管理问题、核算结果发布制度、核算的奖惩制度等问题；开展绿色GDP核算的工作制度问题，包括搭建统一的工作平台，各部门职责分工问题等。

　　另外，在核算和调查过程中，观念落后、资金筹集、部门协调、数据调查、进度安排等方面的许多困难都是未曾预料到的。顺便介绍一下，两年来的课题研究，国家没给一分钱，所有经费全是我们自筹的，其中辛苦可想而知。

　　绿色GDP核算是一个巨大的系统工程，建立中国绿色GDP核算体系是一个长期的目标，是一个长期的过程。中国能否在将来真正建立绿色GDP核算制度，能否真正使用绿色GDP指标反映国民经济的真实增长质量，关系到中国在国际社会中的形象，也关系到能否为全球发展中国家树立可持续发展的榜样，更关系到我国未来综合国力的全面发展。因此，需要我们统计、环境、资源等多个部门以及社会公众的共同努力才能实现。

　　绿色国民经济核算结果必定会成为各地综合业绩的评价指标，必定会激励各级领导干部在发展经济的同时顾及到环境问题、生态问题和资源问题

　　记者:外界更关心的是，这个数据是否能够真正起到作用，来促进环境友好型社会的发展，在您领导这个小组推行的过程中，您觉得它最终成为一项政绩考核的硬性指标的可能性存在吗？它面临的压力和挑战是什么？

　　潘岳:如果起不到作用，当初我们就不搞了。在公布结果前，就有人提出如果地方政府对核算结果和排序存在异议，我们怎么办？甚至有的地方已要求不要公布核算结果，这就很说明问题。有所顾忌，我们的目的就达到了一半，我相信通过发布这样的年度核算报告，必定会成为各地综合业绩的评价指标，必定会激励各级领导干部在发展经济的同时顾及到环境问题、生态问题和资源问题。不论他们是主动顾及，还是被动顾及，只要有所顾及就好，而且，我相信随着这项工作的持续开展，他们的观念自然会从被动顾及转向主动顾及、从主动顾及到主动选择，从而促进环境友好型社会的发展。

　　我难以回答绿色GDP最终是否能作为一项政绩考核的硬性指标。但作为环保局的官员，我认为，将污染扣减指数或经环境污染调整的GDP作为一项政绩考核指标的可能性还是完全存在的。至于我们在推进过程中可能面临的压力和挑战，资金、技术、方法和数据都还存在一定的困难，但这并不是最大的挑战。最大的挑战一是配套的资源环境统计制度、核算结果发布制度和核算监督管理制度是否能很好地建立起来，因为统计数据不准确，核算结果必然遭到质疑，发布和监督管理制度存在漏洞，考核效果必然不理想，成为一项流于形式的指标。第二个挑战是，即使技术上相对成熟，这套核算体制能不能真正予以实施，或者至少被用作重要参考。这一步需要克服相当部分的地方官员们错误的政绩观和固化的利益结构。总而言之，路很长，但我们正在一步步实实在在地走。