成都城乡一体化：统筹城乡发展的有益探索【图】

　　四川新闻网-成都商报讯

　　成都越来越多的人享受到城乡一体化带来的实惠 本报资料图片

　　成都城乡一体化调研组

　　成都市已经具备大力推进城乡一体化的基本条件，并且较早地开始城乡一体化发展的探索，逐步形成一套行之有效的方法，开始突破城乡二元结构刚性，形成城乡一体化发展的雏形。成都城乡一体化探索丰富了中国城市化理论，具有全国性意义和鲜明的时代特征，为我们推进科学健康的城市化进程提供了有益的经验。

　　理论篇

　　中国的问题根本上就是农民问题。改革开放取得举世瞩目成就的同时，城乡之间相对封闭的管理体制没有根本改变。在快速发展城市化的过程中，农村青壮年劳动力进入城市打工，老弱病残留在农村；城市经济发展增加了大量财政收入，但是为农村提供的公共服务却严重不足，导致广大乡村普遍缺乏经济社会稳定发展的基础条件，城乡差距进一步扩大，城乡矛盾不断积累，构成新时期落实科学发展观的重大障碍。统筹城乡发展，积极推进城乡一体化进程是中国21世纪实现全面小康、构建和谐社会的基本路径。

　　成都市已经具备大力推进城乡一体化的基本条件，并且较早地开始城乡一体化发展的探索，逐步形成一套行之有效的方法，开始突破城乡二元结构刚性，形成城乡一体化发展的雏形。成都城乡一体化探索丰富了中国城市化理论，具有全国性意义和鲜明的时代特征，为我们推进科学健康的城市化进程提供了有益的经验。

　　一、城乡一体化发展本质是谋求城市与乡村共赢

　　城乡一体化是城乡一体、统筹推进的城市化，是城市化质量提高的过程。

　　城市化是指由传统的农村社会向现代城市社会发展的自然历史过程，是一个国家通过产业和人口向城市的聚集而实现国强民富的过程。

　　健康的城市化进程至少包括以下四大内涵：

　　第一，城市化首先是农村人口进入城市，城市人口增加、城市人口比重不断提高的过程。这是城市化量的增加的过程。

　　第二，城市化的经济内涵：城市化是一个国家伴随着工业化的推进，农村富余劳动力由从事较低效率的第一产业转向进入城市从事较高效率的第二、第三产业的过程，是一个国家产业结构升级和创造财富的能力不断提高的过程，是实现“国强”的过程。

　　第三，城市化的社会内涵：城市化是大量农村人口进入城市，参与工业化并分享工业化成果的过程，包括享受不断提高的工资收入以及公平享受城市全面公共服务的过程，是广大农村居民向城市集中，转变生活方式并实现“民富”的过程。

　　第四，城市化的空间内涵：城市化是一个城市物质、技术、人才、文化及制度文明向广大农村渗透和传播的过程，是农村不断发展、农民生活质量不断提高的过程，是城乡一体化的过程。

　　城乡一体化三条衡量标准：

　　一是经济标准，城乡产业效率差距不断缩小并趋于一致。

　　二是社会标准，城乡居民收入差距不断缩小并趋于一致。

　　三是制度标准，城乡居民享受公共服务水平差距不断缩小并趋于一致。

　　可见，城乡一体化的本质是高质量的城市化。它不是传统的以城市利益为主体、较少考虑农村甚至以牺牲农村为代价的城市化，而是统筹考虑城市与农村发展的需要、优势互补、协调发展、谋求城市与乡村共赢的新型城市化之路。

　　但是，一个时期以来，中国关于城乡一体化存在三大误区：

　　误区之一，城乡一体化就是城乡一样。城乡一体化是相对于传统的城乡二元结构而言。城乡二元结构是指在传统体制下，城乡之间采取封闭式二元化的管理结构，限制乡村人口进入城市分享工业化的成果，将为乡村提供的公共服务限制在最低范围内，导致在城市快速发展、城市居民生活质量快速提高的同时，农村发展严重滞后，城乡居民收入差距及享受公共服务的差距不断扩大。发达的城市与落后的乡村并存，发达的工业和服务业与落后的农业并存，较高收入的城市居民群体与相对低收入的农村居民群体并存。

　　城乡一体化发展就是要淡化和消除城乡二元结构，谋求乡村经济与城市经济协同发展，谋求缩小城乡居民收入差距，为乡村居民提供大致均等化的公共服务。

　　城乡一体化不是城乡一样，城市仍然是城市，人口高密度聚集、制造业和服务业高度发展是其基本特征；乡村依然是乡村，绿色、恬静、生态和低密度是其本色。城乡一体化发展中农村的最大特征是不断提高的产业效率和与城市居民趋于一致的生活质量。

　　误区之二，城乡一体化就是要消灭农村，消灭农民。对于任何大国而言，农村的存在是客观的，广阔的原野为发展第一产业并赢得利润提供了巨大空间；田园风光吸引大量热爱自然的人群栖息聚居。城乡一体化不是消灭农村，是要更好地建设农村，为农村居民能够更好地从事产业发展和享受更好的生活质量提供条件。

　　另一方面，城乡一体化发展的过程必然要大幅度减少农民和减少自然村落个数，这是完成土地规模经营和提高农村产业效率的必要前提。发达国家的经验已经充分证明了城市化的过程是城市增加和乡村减少的过程。

　　误区之三，城乡一体化就是搞农村基础设施建设。城乡一体化不是就农村发展农村，是要在城乡互动中通过城市的发展，降低农村人口压力，释放农业发展的空间；通过政府对农村的财政转移支付，增加城市对农村发展投入力度，在改善农村道路、环境、水利等硬件基础设施的同时，注重学校、医院、社会保障等软件的建设与发展。在城乡开放的体系中谋求社会主义新农村经济社会环境协调发展。

　　二、成都城乡一体化的基本内涵与特征

　　成都城乡一体化发展的基本特征，就是政府主导、集中发展、城乡统筹、系统推进、公众受益。

　　1．政府职能转变是成都市推进城乡一体化的核心动力

　　城乡一体化发展最重要的特征是改变传统体制下以城市为核心的管理理念，构建“城乡统筹、系统推进”的管理指导思想，将农村发展纳入全市发展的管理框架之中。为了尽快改变农村发展落后对城市整体发展的制约，大量的政策向农村倾斜，在短时间内最大幅度地改善农村生产条件和提高农村居民生活质量。

　　城乡一体化发展首先属于公共管理的范畴，城乡开放的人口流动制度和公平的公共服务制度，都是规范的公共产品，是市场经济条件下构建服务型政府和责任政府的重要内容。

　　政府管理制度改革严重滞后，封闭式管理以及对农村提供公共服务严重短缺，是导致中国城乡二元结构的主要原因。成都市以科学发展观为指导思想，以转变政府职能为突破口，建立城乡统筹发展的管理理念，重视经济社会与环境的协调。政府主导是成都城乡一体化发展的起点，也是成都城乡一体化成功推进的核心动力。

　　政府主导在成都城乡一体化的发展中主要表现为对城乡一体化发展进行全面规划，建立城乡融通的管理体制和为农村地区提供全面的公共服务。在城乡一体化发展的具体过程中，则充分尊重市场规律，运用市场机制，给民间企业以大量的发展空间。

　　2．充分利用市场力量，推进“三个集中”，谋求规模化发展是成都城乡一体化发展的实践路线

　　科学的实践路线是指引成都城乡一体化发展的重要条件。工业向集中发展区集中，土地向规模经营集中，农民向城镇集中，构成了推进城乡一体化的实践路线。

　　城市经济的本质在于聚集，没有聚集就没有城市。中国20世纪80～90年代发达地区工业化发展过度分散，“村村点火，户户冒烟”所造成的土地浪费、产业效率低下、环境污染严重等问题已经得到共识。改变过度分散的格局，谋求聚集经济效应成为发达地区21世纪初走新型工业化道路的重要举措。

　　工业向集中发展区集中是成都谋求聚集经济效益的有效路径。成都城乡一体化以“工业向园区集中”为实施路径的起点，引导产业走集约化发展之路。产业聚集的过程同时也是人口聚集的过程，是市场购买力聚集的过程，是第三产业市场发育和扩张的过程，为改善城市产业结构、扩大城市就业机会提供了良好的空间依托。

　　土地向规模经营集中是中国21世纪农业发展的重大战略，不仅缘于提高农业生产效率、增加农村居民收入的需要；更重要的是适应农村人口转型避免土地荒废和农业萧条的需要，而后者正构成中国新时期农业发展的潜在危机。当前，中国农村人口结构正在面临着重大转型：大量的青壮年劳动力进入城市，农村人口以妇女、儿童和老人为主，所谓的“38、61、60”部队。劳动力的流失，加之人均占有土地少，耕作农业变得无利可图。伴随着城市化进程，中国农村大量土地处于半荒废和低效率运作状态。如何整合农村土地资源，提高土地产出效率是中国农业发展的重大问题。引进市场机制，促进农业企业及农业合作社发展，推动土地规模经营，是中国新世纪建设社会主义新农村的必由之路。

　　农民向城镇集中是促进农村居民生活方式城市化、同步或者提前解决失地农民及其家属的就业与生活问题，避免“城中村”产生的重要途径。失地农民问题是中国城市化过程中最为严重的社会问题之一，“城中村”是中国已经城市化的地区城乡二元结构的最后堡垒，失地农民问题和“城中村”共同构成中国城市化过程中难点问题。成都市推动农民向城镇集中，首先是将已经失地的农民问题和规划范围内即将可能失地的农民集中到城镇居住，先行进行居民身份的变化，同步提供就业培训、社会保障及良好的居住条件。通过集中居住，变原有农村住宅用地为纯粹农地，一旦城市发展范围拓展至此，已经不存在村庄改造的问题，提前解决了“城中村”难题。

　　可见，“三个集中”是成都落实科学发展观、谋求集约节约发展的科学探索。“三个集中”避免沿海地区走过的弯路，体现了西部地区的后发优势。

　　3．城乡统筹、全方位推进，构建城乡一体化发展的支持系统是成都城乡一体化发展的具体手段

　　成都城乡一体化发展最具有进步性的表现是没有停留在口号上，而是通过一系列统筹城乡发展的规划和政策体系，具体落实到城乡发展的各个过程之中。

　　成都构建城乡一体化发展的支持系统是全方位的，包括5大子系统：以城镇体系规划为基础的空间支持系统；以新型公共财政制度为支撑大幅度增加城市对农村反哺投入的财政转移支付系统；以打破城乡分割、建立全市统一劳动力市场为依托的失地农民培训、就业、居住与保障支持系统；以公共服务均等化为基本原则的乡村医疗卫生、义务教育、文化事业和社会保障支持系统；以改善农村生产条件和人居环境为目标的农村三大重点工程建设（农业产业化经营工程、农村发展环境建设工程和农村扶贫开发工程）支持系统。

　　成都市城乡一体化发展的每一个子系统都配合有一整套政策措施以及政策实施的保障体系和监督机制，取得了良好的政策效应。具体体现为成都2003年以来城乡全面健康发展、城乡发展差距不断缩小以及广大公众普遍受益。

　　4．广大公众受益其中，提高全市人民福祉是成都城乡一体化发展的最终目标

　　成都推进城乡一体化以来，长期处于弱势的农民群体因政府职能转变而普遍受益，这是成都城乡一体化的最亮点。

　　乡村居民受益主要体现为三个方面：第一，产业集中发展和土地规模经营大幅度增加了非农产业就业机会，提高了土地市场化水平，最终大幅度提高了农村居民的收入水平。成都农村居民人均纯收入由2002年的3377元提高到2005年的4485元，占城市居民人均可支配收入的比例由37.6%提高到39.5%，城乡居民收入差距开始缩小；第二，打破了中国半个多世纪以来农村公共服务严重短缺的局面，在农村建立了近乎全面的、相对公平的公共服务体系，绝大部分落实到位，农村居民享受公共服务的水平短期内大幅度提高，乡村居民解决基本生活问题有了制度保障；第三，1991～2003年累计多达48万失地农民在城乡一体化发展过程中逐步解决就业、居住和社会保障问题，真正纳入城市运行轨道，转变为城市居民。

　　成都城市居民同样在城乡一体化发展中得到实惠。首先，成都城乡一体化改变了长期以来城乡对立的发展格局，初步构建了城乡同发展、共繁荣的局面，大幅度减少了来自农村的社会矛盾和冲突，为成都构建和谐社会提供了必要的条件。其次，成都的城乡一体化发展有力地推动了城市化进程以及城市经济社会的发展，城市经济实力和竞争力得以大幅度提升，城镇居民收入水平高于中西部地区其他城市（参见都市篇）；第三，郊区十大森林公园作为城乡一体化规划的主要内容之一得到快速发展，将原来贫穷落后的郊区改变成为风景宜人、文化色彩浓厚、具有川西独特风貌的旅游休闲场所，为热爱生活、热爱休闲的成都市民假期休闲提供了广阔的空间，大大提高了成都城市居民闲暇时间的生活质量。

　　“以人为本”，构建和谐社会是落实科学发展观的重要举措。但是，长期以来许多城市将“以人为本”简单地理解为“以城市人为本”，在城市管理中较少考虑乡村居民发展的需要。成都市城乡一体化发展真正体现了“以人为本”的原则：以国民为本，以满足城市居民和乡村居民的共同需要为本，这是对“以人为本”的科学诠释，是构建和谐社会的科学基础，也是成都城乡一体化发展取得初步成功的根本原因。

　　三、成都城乡一体化探索具有全国性意义和鲜明的时代特征

　　由联合国开发计划署组织撰写的《中国人类发展报告2005——追求公平的人类发展》：中国最大的不平等是城乡不平等。“按照基尼系数衡量，中国收入差距不算是最高的，而按照中国城乡之间收入差距也许在世界上是最高的”（《中国人类发展报告2005》第23页）。统筹城乡发展，缩小城乡差距，谋求城市与乡村居民发展机会与公共福利的均等化是中国21世纪发展的重大战略任务。成都城乡一体化探索具有全国性意义和鲜明的时代特征。

　　成都市虽然是中国西部最发达的大都市之一，但并不是全国最发达的城市。可是成都的城乡统筹发展在总体上走在了全国的前列。成都城乡一体化发展的事实和经验证明：能否有效推进城乡一体化发展，经济实力固然重要，但是更加重要的是政府管理的基本理念。城市政府由经济增长型政府向公共服务型政府转变是能否有效推进城乡一体化的关键。成都的做法不仅适应于大城市带大郊区的区域，在很大程度上也适应于地级以上大部分城市所辖区域。

　　中国国土面积辽阔，区域差异巨大。各区域谋求统筹城乡发展的战略和策略需要因地制宜。条件成熟的地区优先推进，逐步带动。地级以上城市可以作为中国统筹城乡发展第一批推进区域。2004年中国地级以上城市287个，占全国城市的43%。同年地级以上城市行政区域范围内总人口11.78亿人，占全国总人口的90.6%。市辖区人均GDP为26163元（资料来源：《中国城市统计年鉴2005年》），相当于3267美元，总体上达到工业化中期阶段，进入上中等收入国家水平，开始具备辐射周边地区、统筹城乡发展、提高公众生活质量的能力。中国需要加快地级以上城市政府职能转型，切实落实科学发展观，努力创造条件，推进地级以上城市城乡一体化进程。以地级市为中心和区域依托，加速中国社会主义新农村建设步伐，初步形成“以人为本”构建和谐社会的宏观格局。

　　（执笔人：中国人民大学叶裕民）