日本推进城乡一体化的经验

　　四川新闻网-成都商报讯

　　成都城乡一体化调研组

　　战后，日本进入城市化高速增长期，城市数量和城市人口不断增加。人口不断地从农村迁往城市，促使了大量村庄的消亡，农业劳动者的减少提高了农业的劳动生产率，同时

也为土地规模经营创造了条件。日本政府顺应经济社会发展的需要，及时建立公平的公共服务体系，包括高质量的基础教育、社会保障、农业科技推广等服务网络，推进农村土地的规模经营，改善农业产业结构，促进农村专业化发展，有效地解决了农业低效和农民低收入的问题，杜绝了大量后发国家城乡二元结构带来的一系列社会矛盾和冲突，促进了日本的现代化进程。

　　一、日本城市化与城乡关系发展的轨迹

　　（一）日本的城市化轨迹

　　战后1950年～1975年是日本城市化的高速增长期，其间城市人口由2915万增加到6337万，城市化水平由34.9%增加到56.8%，基本进入城市社会。2005年日本的城市化水平为65.7%，城市人口为8400万人。日本的城市化的轨迹如图1。

　　（二）城市个数不断增加，村庄个数不断减少

　　日本伴随着城市化的不断推进，城市的数目也持续增加。1920年，日本仅有83个城市，到了1950年增加到254个，1975年增加到644个城市。1950～1975年城市化快速增长期平均每年增加15个城市。

　　在日本城市化高速增长过程中，日本政府一方面鼓励劳动力向大城市集中，另一方面采用合并村镇，建立新城的方法，促进农村人口就地城市化。日本政府为此在1955年出台了《町村合并促进法》，促使日本在1950～1975年间共减少7720个村庄，平均每年减少309个村。到2000年日本村的数量甚至比城市还少。1950年以来，日本町（镇）的数目保持在2000个左右。町（镇）村的平均人口规模则不断增加，从1950年的5148人增长到2000年的10579人，规模扩大了整整一倍。

　　（三）城市产业效率不断提高，城市居民生活质量逐步改善

　　伴随着日本城市化的推进，大量农业劳动者向制造业和服务业转移，日本就业结构得到持续调整。同时，日本长期注重对劳动力的教育与培训，以及经济发展过程中的技术进步与创新，使得日本城市中第二、第三产业效率得以持续提高（见下表）。劳动力由第一产业转向第二和第三产业，意味着更多的劳动者进入城市，从事高效率的产业，日本创造财富的能力得以快速提高，GDP持续高速增长，终于创造出改变世界格局的日本奇迹，日本迅速由发展中国家发展成为世界第二经济大国。

　　劳动力向制造业和服务业转移带动了大量的农村居民进入城市，转化为城市居民，并伴随着城市经济的发展，城市公众收入水平和消费水平得以大幅度提高。短短半个多世纪，日本由战败国濒临于崩溃边缘的经济体系发展成为世界最强大的经济体之一，实现了国强民富的梦想。

　　（四）住宅密度不断增加

　　日本在城市化快速推进的过程中，表现出了居民集中居住的趋势。

　　1998年日本共有住宅5025万所，比1963年的2109万所增长了1.4倍，但住宅占地面积却只增长了0.7倍，使得单位面积上的住宅数量不断增加。住宅密度从1963年的3295所／平方公里增加到了1998年的4740所／平方公里。

　　（五）农业劳动生产率不断提高

　　由于新技术和农业机械的广泛运用，以及农业土地规模经营的推进，1970年以来日本的农业在农业劳动者不断减少的同时维持了产值的基本稳定，使得农业劳动生产率不断提高。按照1990年不变价格计算，日本农林渔业1997年劳动生产率是270.2万日元，为1970年的109.0万日元的2.48倍（图3）。

　　日本国土狭小，长期重视土地集约经营，到20世纪70年代土地集约经营已经达到很高的程度，此后提高相对缓慢。到1998年日本农地产出率为每亩950美元。

　　（六）城乡居民生活质量差距不断缩小

　　到20世纪70年代中期，日本的农民户均收入已经高于职工户收入，而且长期保持等速增长、绝对量则相对高的水平（图4）。

　　二、日本城乡发展的主要思路及经验

　　日本在统筹城乡发展的过程中，通过提供公共服务，提高居民的生活质量、改善农业发展的环境，为统筹城乡发展奠定良好的前提条件；通过土地规模经营，提高农业的劳动生产率，加速城市化的进程；通过农民收入多元化和政府补贴来增加农民收入；在土地规模经营的同时注意改善农业的产业结构。

　　（一）政府提供公共服务

　　在日本战后的快速发展中，政府提供的公共服务发挥了重要作用。高质量的教育成为了农业、工业和服务业产业效率提高的共同前提，也促进了农民的顺利城市化。城乡一致的社会保障体系，提高了农民的生活水平，也保证了社会的和谐发展。

　　政府为农业发展提供的科技服务、农业基础设施以及农业协会的发展改善了农业发展的软硬环境，提高了农业生产率，有利于增加农民收入。

　　1.基础教育和职业教育

　　二战结束以前，日本已经基本上实现了6年制义务教育，1947年出台的《基本教育法和学校教育法》，又将义务教育年限从6年提高到了9年。政府对于公共教育的投资力度不断加大，在1965至1973年间，日本的公共教育投资年均增长17.6%，超过了经济总量的增长速度。到了二十世纪八十年代，日本已经普及了高中教育，40%农村适龄学生能够进入大学继续深造，劳动者的素质大幅度提高。

　　除了基础教育以外，日本政府还特别重视农村职业技术教育，政府和私营企业同时参与，形成了分层次、有重点的农村职业技术教育体系。良好的农业职业技术教育促进了新机械、新技术在农村的普及，对于土地规模经营和土地生产率的提高发挥了积极作用。

　　2.社会保障制度

　　二战刚结束时日本有近三分之一的人陷入绝对贫困之中，需要政府救助。1946年日本政府出台了《生活保护法》，对处在贫困线以下的所有国民提供最低生活保障，有效地帮助穷人渡过了战后经济难关，此后日本建立起了覆盖全体国民的最低生活保障体系。

　　1959年，日本颁布了《国民健康保险法》，要求1961年4月以前全国所有市町村中的农户、个体经营者等无稳定职业和收入的人必须强制参保，日本至此实现了全民医疗保险。

　　1959年，日本颁布了《国民年金法》，将原来并未参与养老保险的农户、个体经营者等人纳入养老保险中，规定1961年4月以前20岁至60岁的日本农民、个体经营者必须参加养老保险。所以，到了1961年日本农村基本上建立起了以医疗保险和养老保险为主的农村社会保障体系。日本进入“国民皆保险”、“国民皆年金”的时代。

　　特别要指出的是：日本在发展过程中及时将农民纳入全国统一的社会保障网络，没有出现长期在公共服务方面歧视农村的阶段。

　　3.农业科学技术研究及推广

　　日本拥有实力雄厚的农业科研体系，共包括国立科研机构、大学和企业三大部分。农业研究开发的主干是直属农林水产省的29所国立研究机构，它们与大学和企业研究机构保持紧密的联系。

　　在新的农业科学技术被研究出来以后，转化为农业生产率还有赖于高效的农业科学技术推广系统。日本《农业改良促成法》对具体的农业技术推广活动进行了明确的规定，每个町或村都设有政府发放工资的技术员和普及员，通过多种方式负责向农民传授农业科学技术知识。

　　4.农业基础设施投资

　　在日本农业的发展过程中，政府特别重视基础设施所发挥的作用。近几年来，日本运用财政支付大量投资于农村道路和农田水利设施建设，每年的投资金额都在11000亿日元以上。农业基础设施的改善，适应了土地规模经营的潮流，加强了城乡之间的物质和信息联系，为农业生产率的提高发挥了积极作用。

　　5.农业协会发挥重要作用

　　农业协会在日本的农业发展中发挥了巨大的作用。几乎每个市町村都设有农业协会，农协把大部分农户组织起来，目的在于提高农业生产力和农民在社会上的经济地位，同时促进国民经济的发展。

　　农协在农业和农村的发展过程中，能够为成员的生产和经营提供技术支持，并制定本地区农业发展的长期规划，能将成员的零星产出集中起来有计划地销售，保证农民在市场上处于有利的地位，能为农户统一购买农户所需的生产资料和生活资料，能够提供信贷资金支持并开展了养老保险和医疗保险业务，还能够提供租用大型农用机械服务等等。

　　日本农协提供的服务已经涉及到了农户生产生活的各方面，很多地方取代政府承担了提供公共服务的功能，为发展农业劳动生产率、提高农民生活质量发挥了积极作用。

　　（二）推进农村土地规模经营

　　日本1952年制定的《农地法》规定了农户拥有土地面积的上限，并对土地的出租和买卖进行严格限制，造成了日本小农经营的特点，日本的农村居民收入也因此难以提高。

　　为了改变小规模经营及其弊端，日本于1961年制定了《农业基本法》，该法以扩大农业规模、提高农业劳动者的收入和生活水准，使其达到与其他产业劳动者基本均衡的水平为首要政策目标。1962年和1970年先后两次修改《农地法》，废除土地保有面积的上限，撤销对地租的限制。1975年政府制定了《关于农业振兴区域条件整备问题的法律》，允许农民经过集体协商，根据双方达成的协议条件，自由签订或解除10年以内的短期土地租借合同。制度改革促进了以土地买卖和土地租借为主要形式的土地流动，为土地规模经营提供了前提。

　　1993年，政府又修订了《农地法》和《农业经营基磐强化促进法》，提出了“认定农业生产者”制度，将符合要求的申请者确定为“认定农业生产者”，并在土地集中、贷款和固定资产投资方面给予支持，引发了一轮农地转让和规模经营的高潮。

　　通过一系列鼓励土地集中的政策措施，日本的户均耕地面积也从1960年的1.00公顷增加到1995年的1.46公顷。2003年日本农户耕作规模为：经营耕地面积少于0.5公顷农户占23.4%，耕作面积为0.5～2.0公顷的农户占61.6%，耕作面积在2.0公顷以上的农户的比重达到15.0%。

　　（三）农业生产结构改善和农业专业化

　　随着日本经济的快速发展，民众对于农产品的需求结构也发生了变化，对于粮食作物的需求相对下降，对于蔬菜、水果和畜产品等的需求相对上升。为了改变传统的农产品生产结构，《农业基本法》指出要对需求量增加的农产品的生产进行扩大，对需求量减少的农产品的生产进行转换，和外国农产品形成竞争的农产品生产进行合理化配置，以谋求农业生产的“选择性扩大”。法律的制定有效地缓解了日本农产品的供求结构矛盾，促进了日本农业的产业结构升级。

　　在农业产业结构升级的同时，日本各农村的专业化分工也不断发展。1979年，日本开始提倡“一村一品”运动，也就是一个地区根据自身优势，发展一项或几项有特色有市场前景的产品，以获取比较优势和规模效益，并在大部分农村取得了较好的效果。

　　（执笔人：中国人民大学 黄璜）