《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》系列解读之五

　　新华社北京9月14日电新华社记者

　　为什么要强调禁止以“以租代征”等形式擅自将农用地转为建设用地？

　　“以租代征”擅自将农用地转为建设用地，是近年来凸现的一种违法新形式。所谓“以租代征”，即通过租用农民集体土地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。其实质

是规避法定的农用地转用和土地征收审批，在规划计划之外扩大建设用地规模，同时逃避了缴纳有关税费、履行耕地占补平衡法定义务。其结果必然会严重冲击用途管制等土地管理的基本制度，影响国家宏观调控政策的落实和耕地保护目标的实现。当前，国家严把土地供应“闸门”，而“以租代征”却在各地竞相“上演”，已成为一种普遍的违法形式。

　　针对“以租代征”的土地违法问题，国土资源部多次要求严肃查处。2005年8月，国土资源部发出《关于坚决制止“以租代征”违法违规用地行为的紧急通知》，要求依法严肃查处“以租代征”违法违规用地行为。今年5月和6月，国土资源部又连续下发《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》和《关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》，各省（区、市）按照两个《紧急通知》要求，认真组织开展了对“以租代征”违法用地、闲置土地和别墅用地的清理，重点是《关于深化改革严格土地管理的决定》下发以来发生的各类违法违规用地。

　　为了进一步遏止“以租代征”违法用地问题，《通知》再一次重申：禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限制在依法取得的建设用地范围内。同时明确了法纪：未依法办理农用地转用审批，国家机关工作人员批准通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法批地行为；单位和个人擅自通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法占地行为，应当依法追究有关人员的法律责任。

　　加强土地调控对基础工作提出了什么新要求？

　　准确的数据是土地调控以及土地管理各项工作的基础和依据。只有做好各项基础业务工作，客观、准确地掌握各行各业以及各类土地利用情况，及时调整土地供应总量、方向和用途，才能把土地调控落到实处，发挥调控效果。

　　《通知》明确要求，“以实际耕地保有量和新增建设用地面积作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保有责任目标考核的依据”。“新增建设用地土地有偿使用费缴纳范围，以当地实际新增建设用地面积为准”。管理手段以及考核标准和缴费标准的改变，对基础业务工作提出了新要求：

　　一是要求准。土地利用变化状况既要有影像还要有图形和位置，无论是建设占地还是耕地以及基本农田面积都要求准确，要保证数据与实地一致，不能有虚假，经得起实践的检验。

　　二是要求全。不但要有农村土地信息，还要有城镇土地信息，不但要有农用地、建设用地和未利用地的数据，还要求有各行业、各产业用地数据，要涵盖土地管理的各方面。

　　三是要求新。不能只有过去几年的数据，还要有每年、每季，甚至每月、每天的数据，要及时用最新调查成果更新原有数据。

　　四是要求快。要及时掌握各地土地利用状况以及变化信息，利用网络技术，快速汇总、统计、分析各项调查和监测数据，保证各地土地利用变化数据的及时获取，满足形势分析的需要。

　　面对这些新要求，我们必须清醒地认识到，目前的基础工作与土地调控的要求还有一定的差距：一是一些地方对基础工作重视不够，经费投入少，专业调查队伍不健全。二是数据不实，个别地方虚报或瞒报数据。三是数据上报数据周期长，有些非常重要的数据年底才能上报统计一次，不能及时反映变化了的土地利用情况。四是指标体系不合理，信息不丰富，不能充分适应管理的需要。为此，我们必须充分采用遥感和信息系统等现代技术手段，加强土地调查统计和变更调查工作，及时准确掌握土地利用变化情况，切实改变基础工作与业务管理“两层皮”的状况，真正将基础调查作为管理的技术手段，切实发挥其作用。

　　为切实做好土地调控，夯实各项管理工作的基础，实现管理手段从运用行政手段为主向综合运用经济、法律、行政和技术手段的转变，下一步要着重做好以下几项基础工作：

　　一是，开展第二次全国土地调查。从今年下半年开始，利用3年时间，按照国家统一标准，采用遥感等高新技术，查清我国每一块土地的权属、面积、分布和利用状况，建立集影像、图形、地类、面积和权属为一体的土地调查数据库，以此数据为基础，建立起土地资源变化信息的调查统计、及时监测与快速更新机制。

　　二是，科学编制土地规划，做好规划之间的协调衔接，为落实土地计划控制提供科学依据。

　　三是，加强土地变更调查和遥感监测。创新变更调查机制，加强经费投入，强化检查验收，建立上报数据责任追究制，保证变更调查数据的准确性。使用与实地土地利用现状一致的变更调查数据，来考核各地土地利用年度计划、土地管理和耕地保有责任目标的执行情况，并作为缴纳新增建设用地有偿使用费的依据。充分发挥遥感监测的作用，在现有监测基础上，逐步扩大监测范围，国家直接掌握用地情况，及时发现违法用地。

　　四是，扩大土地登记覆盖面。确定土地权属，明晰土地产权，调处土地权属争议，加快土地登记发证速度，尽快实现土地登记全覆盖，维护农民利益，保护土地所有者和使用者的合法权益。以土地登记确定的权属和面积为依据，征收城镇土地使用税。

　　五是，改革完善统计方法和指标体系。制定全国统一的土地分类标准，细化调查内容，增加与土地调控相关的调查统计指标，建立完善统计分析快报制度，加快推进国土资源综合统计制度改革，及时获取开展形势分析、加强管理、服务社会所需要的相关基础数据信息。

　　如何发挥国家土地督察机构对土地管理行为监督检查的作用？

　　为切实加强土地管理工作，完善土地执法监察体系，《关于深化改革严格土地管理的决定》明确要求：“完善土地执法监察体制，建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻土地督察专员，监督土地执法行为。”经中共中央政治局常委会和国务院常务会议审议通过，2006年7月13日，国务院办公厅印发了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，明确了国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查；明确了国家土地督察的机构设置、职能配置和人员编制；明确了国家土地督察机构的监督检查方式和具体工作要求。在这个《通知》中，再次强调了土地督察机构的工作方式，以更好地发挥土地督察机构的作用。

　　为了使国家土地督察机构实施监督检查的关口前移，强化事前和事中监督，规定由国务院审批的农用地转用和土地征收事项，应将上报文件同时抄送驻在地土地督察局；由省级和计划单列市人民政府批准的农用地转用和土地征收事项，应及时将批准文件抄送驻在地土地督察局。土地督察局应对农用地转用和土地征收两项审批事项是否符合法律法规规定的权限、标准、程序进行合法性审查。对农用地转用审批的合法性审查，主要是控制农用地转为建设用地的总量和速度，保护耕地；对土地征收的合法性审查，主要是规范地方政府的征地行为，保护被征地农民的合法权益，防止因征地而引发群体性事件的发生。合法性审查不影响省级和计划单列市人民政府现有土地管理职权的行使，这只是一道把关环节，不涉及中央与地方政府职权的划分。这是在审批环节进行事前、事中监督的重要手段。

　　为了强化国家土地督察机构的权威性和监督的有效性，规定对于监督检查中发现的问题，先由督察专员向驻在地的省级和计划单列市人民政府及时提出纠正或整改意见。对纠正整改不力的，由国家土地总督察依照有关规定责令限期纠正整改。纠正整改期间，暂停责令整改地区的农用地转用和土地征收。结束整改，要经驻在地土地督察局审核后，报国家土地总督察批准。我部会同有关部门研究制定的《对发生土地违法违规行为地区责令限期整改的规定》已上报国务院，对责令限期整改的程序和要求作出具体规定。这是进行事后监督的重要手段。