城市管理推行综合执法需要解决很多问题

　　核心提示：近日，海南省海口市成立城市管理行政执法局，将九大行政处罚权收归一家。

　　●限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使

　　●现在综合到一起，城市管理行政执法是没有专业性的

　　●这些机构的成立，并没有完全提高执法水平

　　●行政执法与行政管理体制改革要一并的推进，不能单纯把这些机构简单的合并在一起，它面临这一些很深层的问题

　　●有些地方的改革，是没有根据的，在没有权限的情况下搞的

　　近日，海南省海口市成立城市管理行政执法局，将九大行政处罚权收归一家。新成立的海口市城市管理行政执法局集中行使城市管理领域市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、建筑工程施工管理、燃气管理以及环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理等九个方面法律、法规、规章规定的行政处罚权或部分行政处罚权。

　　这一举动引起了社会学界和法学界的高度关注。有网友认为，这一举措可以杜绝以前多头管理，交叉执法的情况，极大的提高行政执法效率，也有很多网友质疑此举违反行政法，会导致行政执法权力过分集中，权力失去监督，产生腐败、野蛮执法等一系列负面影响。关于这一问题，新民网专访了国家行政学院行政法方面的专家杨伟东教授，以下为采访实录：

　　新民网：9月13日海口市成立城市管理行政执法局，将九大行政处罚权收归一家。有关方面称出台这一政策是为了杜绝多头管理的情况，这一问题你怎么看？

　　杨伟东：这属于综合执法的改革，在1996年行政处罚法就有这方面的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。这应当是一个起点，之后国务院曾经在各地方进行了试点，在02年的时候国务院下发了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，把这个权利一揽子授予了各个省、自治区和直辖市人民政府，所以现在不少的地方，尤其是省一级政府很多都已经作到了这一点，比如北京、上海，还有一些省会市比如沈阳都有这样的执法局。

　　从城市管理方面说，基本上现在比较大型的城市相对而言都综合了，只是具体的范围不一样。也许海口的综合范围更广泛一点。城市管理方面现在的规定，比如公安方面的违法占道、工商方面的小商小贩、乱设摊点、环境卫生、城市规划等等，海口市行政执法局集中行使处罚权的范围可能比别的地方范围要广，性质上属于综合执法的范围。中编办之后也下发了一个文件，除了行政处罚的综合，其他领域内也要推行，现在仍然是试点。

　　新民网：其他领域具体指那些方面呢？

　　杨伟东：行政处罚之外的，比如行政许可法规定的行政许可，也可以集中，但是目前我知道的，处罚权和许可权，包括强制权能不能综合在一个部门，我觉得是一个很复杂的事情，如果单讲处罚权，比如现在城市管理最典型的一个表现，就是综合了很多部门：公安、工商、环境、城市管理、市政管理等等的，都是一个处罚权的集中，这些事可以由它(行政执法局)处罚，但是涉及到这些领域当中的许可要不要给它？要不要强制权也给它？处罚完了自己也可以强制，能不能都给它？综合到什么程度？另外涉及到执法权的综合以后，原来的机关不享有了，不再享有这方面的管理权了。

　　这个就涉及到综合执法和专业执法如何来协调。因为执法都是带有专业性的，比如涉及公安方面的东西，公安比较了解这个领域，城市管理、药品管理等方面都是带有很强的专业性的，当初设置也是按专业性设置的，通过经验的累计，人员的教育、招收，程序的设计等方面，都是带有专业性的，现在综合到一起，城市管理行政执法是没有专业性的，因为它讲究综合，这是我觉得第一个问题：专业性和综合性如何协调。

　　第二个问题就是，大概你也听说过石家庄城市管理当中一个事件：一个70岁的老人蹬三轮车载客，城管执法人员对其殴打之类的事件。现在很多的城市，都是把城管，就是综合执法局或者城市管理局作为一个执法当中的首要利用的对象，因为它管理的范围广，机构也很大，但是也会带来一个负面影响，城市执法在给我们带来综合的同时，在给我们减少重复执法和执法之间相互冲突的同时，带来另外一个问题，就是权力过分集中了，成为一个众矢之的。这些机构的成立，并没有完全提高执法水平。综合执法可能解决了一定的问题，但是没有根本解决执法当中的一些问题，比如说依法、合理、高效、公平。所以，有好的方面就是对于推进我们的执法体制改革有利，但是还没有解决，或者说这种执法局的成立并没有代表、体现执法本身的高水平，还没有充分的说服力。

　　综合执法要推行，我觉得要解决很多问题，它的监督问题，它的内部的制约机制的问题，应该既体现出执法体制是一个改革，体现出通过改革执法水平提高了，能够为老百姓服务了，严格依法行事了。这个我觉得是必须要做的工作。还有一些小的问题，比如执法依据的问题，具体执法中可能会有一些小的冲突，所以有人说执法局权力很大，但是又好象没有充分的根据，等等类似这些问题。当然我觉得这种做法确实是我们行政管理体制、行政执法体制改革的推进措施，但这个措施究竟能够拓展到什么范围，要综合到什么程度，与原来的专业执法如何协调这一系列的问题，应当是在我们下一步，尤其是中编办提出综合执法不仅限于处罚领域需要解决的。我觉得行政执法与行政管理体制改革要一并的推进，不能单纯把这些机构简单的合并在一起，它面临这一些很深层的问题。

　　新民网：您觉得这种作法有没有与现行法律和中央的规定存在冲突呢？

　　杨伟东：从具体的运作当中因为有行政处罚法和国务院的授权，只要当地是按照国务院的《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》的程序和方式运做的话，应该没太多问题。如果是相对集中处罚权以外的其他的权力，就要看是不是中编办的试点单位。如果是的话，也应当没有太多的问题，非试点的单位就这么做就存在一定的问题，因为它没有取得授权。

　　实际操作中各地因为行政管理体制改革不断在推进，其实很多是没有根据的。如果是大的方面的改革，涉及机构调整人事变动，具体人员的权利，我觉得应该还是要有根据。有些地方的改革，是没有根据的，在没有权限的情况下搞的。比如过去有些地方搞类似廉政厅之类的，行政人员到一些部门去挂职，等等。这些举动从创新角度来说可能有益，如果说直接涉及对老百姓权利不利或者涉及机构人员的权利处置的话，从法律层面来说，授权是须要有根据的。否则执行的合法性就会存在问题。也许正当性没什么问题，但是它的合法性是有问题的。而由此衍生的一些问题，可能会带来一些负面效应。(新民网 董克科)