黑龙江伊春成为国有林业产权改革试点

　　伊春为何入选“林权改革第一试点”

　　国家林业局副局长雷加富曾公开表示，伊春在东北、内蒙古重点国有林区具有一定的典型性和代表性，伊春开展林权制度改革试点，肩负着探索路子、积累经验、建立和不断完善相关政策的任务。

　　林子上的城市

　　从历史角度看，伊春市是一个典型的因林而建、因林而兴、因林而名又因林而衰的林业资源型城市。

　　作为林业施业区面积达400万公顷的重点国有林区，从1948年开发建设到1998年实施天保工程，伊春走的是一条单一的消耗资源的木材生产之路，靠“独木”支撑整个社会经济的发展。

　　许兆君向《中国经济周刊》介绍，伊春自1948年大规模开发建设以来，共生产木材2.4亿多立方米，累计上缴利税、育林基金等59.2亿元，相当于国家同期预算内投资的4.3倍，还有统配材差价300多亿元。

　　一段时间以来，在国家以木材生产为主的林业发展方针的主导下，为国家多采木、采好木成为林业职工和整个林区的最高追求，伊春也成为支援全国建设的重要木材基地。

　　实际上，国有林业为国家的经济建设做出了重大贡献的同时，也付出了巨大牺牲。

　　“在新中国建设的初期，森林工业对国家的贡献占到了国内生产总值的三分之二。”东北大学林木工程技术学院院长王立海向《中国经济周刊》介绍，“那时大部分都是不合理经营，很多林地被拔了大毛。”

　　伊春林管局的有关资料显示，与大多数林区一样，上世纪80年代中后期开始，伊春市可采森林资源消耗了98%。伊春便风光不再，相继出现了资源危机和经济危困(下简称“两危”)。到上世纪90年代初，16个基层林业局基本上已无林可采，经济结构严重失衡，发展速度明显滞后。

　　其中，伊春林区的活立木总蓄积和可采成过熟林蓄积，已分别由开发初期的4.48亿立方米和3.2亿立方米，下降到2.1亿立方米和748.7万立方米，分别下降53.1%和97.7%。森林工业企业自1989年起出现全行业亏损，目前负债总额已达60.8亿元，资产负债率达83.5%。

　　从上个世纪80年代中后期开始，伊春林区的职工工资就开始不能按月发放了，收入低，社会保障乏力，让林业职工生活逐渐陷入一种相对贫困的状态。

　　1998年，国家开始实施天然林保护工程，该工程是以调减天然林木材产量、加强生态公益林建设与保护、妥善安置和分流富余人员等为主要实施内容。 同时，在国家的政策支持下，森林资源和生态环境得到一定程度的恢复，林业和林区的经济结构得到了初步调整，经济形势出现好转，但国有林业的“两危”困境未有实质性改变，国有林区仍然举步维艰。

　　“那时，开支没钱，要砍林子；洪涝灾害，要砍林子；森林着火了，还要砍林子。越砍越穷，越穷越砍，恶性循环的结果让伊春经济走向了崩溃的边缘。”伊春林管局的相关人士说。“换个角度说，即使把伊春的林子都砍光了，伊春也不会富起来。”

　　“独木支撑”的林业经济走进了死胡同。

　　林改曾历经三次失败

　　然而，没有人愿意继续穷下去。

　　“林业改革，历届领导都曾积极探索。”许兆君告诉《中国经济周刊》。

　　早在1968年，针对林区农场耕地的扩张，伊春林管局就尝试过解散经营农场，鼓励自费造林。1979年，他们再次尝试职工个人承包造林。但是，十年间先后两次的个人造林计划，都因为林管局无法给予造林职工劳动补偿而最终夭折。

　　1983年，最早陷入困境的伊春桃山林业局上呼兰经营所开始实施职工承包林地的管护和搞林下经营。当时，伊春市和黑龙江省都在该经营所召开现场会，推广经验。但后来，由于缺少改革依据，国家的补偿又不到位，导致这一改革在施行两年后无疾而终。

　　此后，伊春林区开始陷入了可采林木资源濒临枯竭、经济危困的境地。从上个世纪80年代后期开始，林管局的年采伐量不得不由过去的240万立方米，主动调低到136万平方米。

　　全国造林模范、双丰林业局退休干部孙海军向《中国经济周刊》介绍，林业职工此前三次自费所造林木，因为林业局承诺的“成林给钱，不成林不给钱”，所以其质量远在同期国有林之上。

　　尽管由于自费林产权问题界定不清，林权证至今都没有核发，但民有林的榜样力量，直接导致了1996年以后伊春林区继续开始探索林权改革。

　　1998年，国家天然林保护工程开始实施，但这一工程更多的是解决在岗职工的工资问题，而对造林和管护的投资却明显不足。为了解决这一矛盾，伊春林管局尝试制定了“林地流转”的相关政策，希望借此解决林区资金匮乏的问题。

　　但是，当时的争议却很激烈：一是国有林地流转私有没有法律的依据；二是政府担心可能出现“一卖了之”的情况，造成国有资产的流失。

　　2003年，改革的先驱者桃山林业局开始允许个人承包国有林。

　　“到今年正式试点开始前，已有9461公顷林地‘由国有变成了民有’”。桃山林业局资源林政科科长高汉振对媒体说，“那时，既没政策，上级也不支持，先行的试点走得百般艰难。”

　　改革转折— 借鉴农村土地改革经验，触及产权

　　2003年来到伊春赴任不久，市长兼林管局局长的许兆君就深刻地体会到了林业职工的艰难：“这个林业职工占全市40%之多的城市，由于国有国营管理体制的束缚，林业职工作为大山的主人没有土地，更没有山林。”许兆君告诉《中国经济周刊》。

　　随着木材产量的大幅度调减，林业职工每年只能干二、三个月的活，而一个月的工资也只有二、三百元，还常常被拖欠，从而导致上访、告状事件时有发生。

　　2003年6月，国家出台了《中共中央国务院关于加强林业发展的决定》(中发(2003)9号文件)。文件规定：在明确权属的基础上，国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转。这让哲学博士出身的许兆君看到了希望。

　　计划经济的最后一个阵地、国有林区的发展可否参考借鉴农村改革的成功经验?这个大胆的联想，带来了伊春命运的重大转机。 2003年8月，伊春市向上级提出林权制度改革的申请，为此，许兆君曾率领有关部门先后到北京与相关部委进行沟通达40多次。

　　此后，伊春市不断地给国家林业局上报争取国有林权改革的试点方案。

　　“每次上报的方案，最终保留的只有二三条，其余的都被否决了”，一位参与申报项目的市领导说，“方案我们改了20多次，省里向国家林业局上报的方案也前后修改了4次”。

　　业内人士认为，伊春林改得不到支持的原因在于一些领导担心手中对森林生杀予夺权力的旁落，而国家林业局局长贾治邦在认真听取完许兆君的汇报后表示：“哪怕以后我没有林子可以管了，我也要给国家留下一片森林。”

　　贾治邦多次强调，改革是国有林区发展必须迈过的门槛，不改革就没有出路，不改革就没有林区经济社会的可持续发展。伊春的改革要支持。

　　2006年1月4日，新年上班后的第一天，国务院第119次常务会议正式确定将伊春设为国有林权制度改革试点单位，并认为“伊春的试点是落实中央决策的一项重要举措，是国有林区改革迈出的关键一步”。

　　自此，国有林业的天空真的被“捅”开了。

　　伊春试点为全国林权改革探索新路

　　在以往所有的改革当中，国有资产流失一直饱受社会各界诟病，林改当中如何避免和减少国有资产的流失成为了各界关注的一个焦点。

　　“不流失是不可能的，关键要看伊春采取什么样的措施来减少这种流失。”王立海院长说。

　　承包的过程中，有两个核心问题是要兼顾好的：试点林场所职工必须家家有其山，户户有其林，即兼顾国家和职工的利益。“而做到这一点，就要把握好两个原则。”双丰林业局局长刘进学告诉《中国经济周刊》，“一个是不能单纯为了收益一包了之，那样只能让职工没了林子，最后沦为‘打工族’；另一个是不能单纯为了户数一分了之，那样就成了没有投资的承包，而没有了投资就没有了责任，林子也不可能经营好、管护好。”

　　基于这两点考虑，当地林业局在充分调研的基础上，把职工分为“富有层”、“中间层”和“贫困层”，分层实施，分步推进，能买得起林子的最先买，不让他们分期付款，以保证资金收益；而贫困户政策再优惠也买不起，就放在最后，不让他们影响有钱户的承包积极性。中间层则采取灵活的承包方式，“以资抵林、分期付款、预留林地”等。

　　为了用优惠的政策刺激“富有层”一次性交款承包林子，他们在伊春市规定一次性交款人工林优惠10%、天然林优惠30%的基础上，将每公顷45元的承包费一次性交纳的降到了35元，同时他们规定，林地承包费逐年交款和到收益期交款的政策只限于试点场所职工享受。这样，既让利了职工，又鼓励了一次性交款。

　　刘进学告诉《中国经济周刊》，那些有条件承包林子的“富有户”，在试点初期抓住优惠政策，纷纷选好林子、包好林子，一次性交款的积极性很高，截止到记者发稿时为止，该局林改实收现金3035万元，其中，一次性林木流转费交款就占实收现金的91%。

　　“林改中体现的大思路、大政策、大利益，将惠及百姓。”许兆君说，“伊春的经济转型也必将为全国林业的发展探索出一条新路，对整个国有林区的改革都将有一种导向的作用，直接影响今后国家对国有林区的政策和管理。”

　　(配文)伊春市市长兼林管局局长许兆君：

　　“林权要改革，不要改良”

　　★《中国经济周刊》记者 宋雪莲/伊春报道

　　这座被称为“林子上的城市”的市长兼林管局局长许兆君，并非“专业人士”，他拥有的是一般人看来高深神秘的哲学博士头衔。

　　但就是这个“外行人”，上任3个月之后就出人意料的要改掉老黄历，“管了三个月森林，就想把林业的天捅漏。”当初一些老职工就是如此评判许兆君关于林权改革的想法。

　　对此，许兆君本人不温不火：“森林里同样蕴涵着朴素的哲学理念，管理好森林，就要透过森林看森林。”

　　当然他也承认：“我在给专业人士讲林权改革的时候，经常会遇到不懂的林业知识。”许兆君日前在接受《中国经济周刊》采访时告诉记者，“那时我就会当场请教专家，然后接着再讲。”

　　2005年9月25日，伊春被联合国国际交流合作与协调委员会(CCC/UN)评为“城市森林生态保护和可持续发展范例”，并被授予“绿色伊春”称号，而“林业外行”许兆君以其保护环境和森林的杰出贡献，被授予人居环境贡献奖中惟一的“森林使者”称号。

　　一位伊春市政府部门的人士告诉记者，“森林使者”称号除了给这个“林业外行”带来意想不到的荣誉以外，更多的则是给他在游说林改过程中增加了有力的砝码。

　　“如果城市犯了错误，那就是市长的错误”

　　“我也知道多砍树能多卖钱，但是我不能这样做！”，许兆君坦言，每一任领导来之前都不想砍林子。可是最后都不得不向林子伸了手，因为那是财政收入的主要来源。

　　在2003年许兆君赴任伊春市长之初，伊春的森林资源就已经遭到严重的破坏。很多人预言许兆君也会向森林要效益要政绩，毕竟，这是一个林业为主的城市，连城市的管理都是“政企合一”，市长，同时也是林管局的局长。

　　“在这种条件下如果你再超采，就是造无米之炊！”许兆君说。

　　2003年，伊春新一届市委、市政府上任后，就率先实行了“严管林”和“停伐红松”两大举措，同时对现存中龄红松活立木实行每木建档立卡管理。

　　许兆君认为，只有把资源保住了，把现有的生态保住了，伊春才有条件发展、才有可能发展。否则，一旦把林子砍光了，小兴安岭变成‘黑土高坡’了，伊春也就没有希望了。

　　伊春林区在开发初期拥有天然红松林120多万公顷，到2003年锐减至不足5公顷。除丰林、凉水自然保护区及几处红松母树林以外，已很难找到规模较大的天然红松林。

　　“更严重的是，伊春的木材生产中天然红松仍占到30%左右，每年要消耗红松达30—40万立方米，再这样干上三五年，伊春的天然红松就消耗殆尽了。”许兆君说。

　　据林业专家介绍，如果天然红松林被持续采伐直至物种消失，靠自然力恢复成现实天然林状态至少需要2500年，甚至更长时间。

　　但国家允许他们采伐天然红松，也正常下达了生产指标。伊春财政本来就捉襟见肘，毕竟，一立方米红松要卖到400元钱，停伐红松，每年就少收入1个多亿。

　　“不少人怀疑，以为我们的政策是假的，台上讲一套，台下做一套；会上讲一套，会后做一套，有的地方就还偷着砍。”许兆君说。

　　为了切实管好林子，从2003年下半年开始到目前，林管局召开了3个现场会，出台了《伊春市关于森林资源林政管理及木材经销中违纪违法问题责任追究的暂行规定》，撤了4个正的林业局局长，包括许兆君自己亲手提拔的局长。处分了6个局长，撤了26个林场场长，追究了900余人的刑事责任，对超采、毁林、盗伐等森林资源案件给予了前所未有的打击。

　　“三年了，再也没有人敢动一棵红松。”

　　大家终于明白，市委市政府动真格的了，超采、乱砍滥伐案件得到了有效遏止。“严管林”管出的绿色伊春。

　　退一步海阔天空，严管林以后，木材价格开始上涨。三年来，木林平均价格由每米390元涨到560元，每年因木材涨价而增收5000万元以上，到今年年底可达1.8亿元。

　　“以前一年砍130万立方米，加上偷砍的，要100多辆车拉。偷砍还不敢卖高价，300元一立方米有时会买到100元。现在严管以后每年只有20多车木材，价格开始逐年上涨，有的一立方米要卖到将近600元，去年仅木材价格上涨一块财政就增收1.544亿，今年可以达到1.8亿。”许兆君向记者介绍，森林保住了，财政也没有受到损失。

　　许兆君说，“如果城市犯了错误，那就是市长的错误。”

　　“为国家留青山，为自己留资产”

　　《中国经济周刊》获悉，20多年以来，伊春林区实际上出现了2—3万公顷的私有林，涉及千余职工，那些林子，都是当年国家和林业部门无钱造林时由职工自费造的。 自费林造林的成功经验，也进一步增强了伊春进行国有林权改革的决心。

　　许兆君认为，近些年国家为了造林育林，相继投入了不小的资金，可是效果却事倍功半。经常是砍一米木头提25%的育林资金，这种管理和投入都是病态的—要多获得育林资金，就要多砍林。

　　但是，职工自费造的那些林子却保存的很完好。

　　“大家开始造林子，成林后由国家出资收回。后来林业局陆续收了一批，但因为再也没有财力，2000年以后，没有收回的自费林归了个人。”

　　“为了保护这些林子，职工们宁可出去打工，除了间伐抚育，一棵都舍不得砍。因此，十几年、二十几年这些林子都被职工很好地呵护着。”现在，这些人成了被人羡慕的对象—因为那是一大笔资产。

　　实际上，伊春这次争取国有林权改革的出发点是，给国家留青山 ， 给自己留资产。

　　“经常有人怀疑这样的改革会导致乱砍烂伐，我认为这是保守派的借口，因为他们拿不出来实例。”谈及某些人对改革的质疑，许兆君不自觉地提高了声音，“只要我们不制定那种今天卖给个人明天就收回的精神病政策，就不应该有这种担忧。”

　　“如果想彻底解决国有林区乱砍乱伐、改善职工生存状态和解决林区发展瓶颈，就必须进行林权改革，而不能只作改良。” 许兆君态度坚定地说。

　　事实也证明了选择产权改革是正确的：活立木市场的建立，使职工不仅不砍林子，反而在大量造林。在今年春季造林期十几天中，5000公顷荒芜了多年的林地被它们现在的主人重新种上了树苗，造一棵活一棵，死一棵补一棵。还有500多公顷被退耕还林。

　　改革解决了造林问题，也解决了护林和防火问题，因为责、权、利在改革后实现了统一。

　　“国有林区下一步要引进战略投资者”

　　这次改革还有一个关键点是，就是通过资本运营、资本流转，有效地激活了民间资本，解决了森林培育投入乏力问题。过去国有林区森林培育的投入一直是靠国家的育林基金，随着木材产量逐年下调，伊春林区的育林基金提取总量相应减少，国有更新造林数量大幅度减少，许多需要更新的林地未得到及时更新和改造，甚至有很多林间公路也因无资金投入而弃养。

　　“以前伊春作为一个贫困地区，职工存款达到170亿，但是大多流向发达地区了，因为银行不给当地没有效益的企业贷款。而是投向了北京、上海、大连、深圳、珠海等地。”许兆君说。

　　而实行林权制度改革，一下子敞开了民间资本进入的闸口，职工群众投资林业发展营造民有林的积极性非常高涨。“现在，这笔资金在回流，老百姓宁可取出存款和借钱也要投向只升不跌的‘绿色

　　“现在，我们首要解决职工‘家家有其山，户户有其林’的问题，原始股都给职工让职工得到最大的实惠，而不向干部、企业和外来投资者敞开。这是中央、省、市的一致意见。”许兆君说，“等老板来了，我们就有更高的价格了。”